加强部门职能管理的实践与思考

作者：临朐县编办

来源：《机构与行政》2012年第08期

在机构编制管理中，职能管理是基础和前提，居于首要地位。当前，各地在机构编制考核评估、监督检查中，把主要精力放在了机构和编制的管理上，而对职能管理却往往有所忽视。从现在机构编制工作发展的趋势和依法行政、科学执政的高度看，要想切实转变政府职能，从根本上改变政府职能越位、缺位、错位等问题，加强部门职能管理才是关键所在。

一、职能管理的重要性和必要性

首先，职能管理的重要性是由它本身的地位和作用决定的。其一，职能是机构设置和编制配备的基础，核定职能是设置机构和配备人员编制的基本前提。比如，在机构编制事项调整中，首先要考虑职能的核定和划分，只有职能核定后，才能根据职能的性质、权责轻重、任务量大小，确定机构的设置形式，以及使用编制种类和数量。其二，职能管理是机构编制管理的核心。机构和编制虽然重要，但它作为职能的实现条件，实际上只是职能的载体和外在表现形式。在机构编制工作中，职能是“灵魂”和“生命线”。如果职能配置不合理，必然导致机构设置和人员编制配备的混乱，在运转过程中出现职责交叉、推诿扯皮、关系不顺等问题。

其次，加强职能管理是机构编制部门的职责所在。党中央、国务院《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）等文件明确规定，凡职能调整等机构编制事项，统一由机构编制部门审核、审批，并要求由机构编制部门牵头制定、完善各级党政部门的主要职责。中央编办《“十二五”时期机构编制工作指导意见》、《中央和国家机关部门职责分工协调办法》也对探索和加强职能精细化管理提出了要求。目前，机构编制部门在职能管理方面，存在明显的“重审批、轻监管”、“重制定、轻落实”问题，“三定”文件制定后，很少跟上对照、检查，使得职能落实往往停留在纸面上。职能管理的现状，亟需机构编制部门转变管理理念，抓紧抓好这一份内的工作。

再次，加强职能管理是推进政府职能转变的需要。机构编制部门是负责改革的部门，必须加强对部门职能配置的研究。党的十七届二中全会提出，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。因此，要实现党中央确定的宏伟目标，需要各级机构编制部门准确把握中央指示精神，明确目标，主动作为，充分发挥好职能部门的作用。一方面，及时调整部门需要取消、转移、下放的职能，把一些政府不该管也管不好的事转移出去；另一方面，不断加大监管力度，促使部门准确地履行职责，切实管住管好该管的事。

综上所述，职能管理是机构编制管理的根本，如果忽视或舍弃这一根本，把主要精力放在机构和编制简单的增增减减上，就会偏离机构编制管理的方向，就会贻误工作，贻害事业。

二、职能管理的主要内容

职能管理是一项系统工程，应从“三定”文件的制定、执行、取得的成效等方面入手，全方位地进行评价监管，重点查验部门职责履行的行为过程，同时兼顾行为结果。本文设计了“核定了没有”“落实得怎样”“怎么落实的”“成效如何”四个层面的管理内容。

“核定了没有”，主要评价部门履职的文件依据是否制定，核定的职能是否科学、全面、清晰。实践证明，历次机构改革制定“三定”规定，其中“定职能”工作量最大，也是最重要的环节。职能核定主要分三部分：一是职责调整，包括取消、划出、加强、增加的职责情况；二是主要职责，为主体部分，核定的职责应符合国家的法律法规和改革要求，符合政企分开、政资分开、政事分开等政府职能转变的基本原则；三是协调分工，指一件事情由多个部门管理的，应分清主办和协办关系，建立健全部门间的协调配合机制。在非改革期间，机构编制部门应加强与相关部门的沟通联系，保持良性互动，积极为调整完善部门职责搞好服务。在评价部门职责核定情况时，主要通过查验有关法律法规和改革文件，党委、政府或编委印发的“三定”文件等途径来完成。

“落实得怎样”，主要评价部门履行职责的全面性。包括是否全面履行了“三定”文件核定的各项职责，新增的职责是否按要求承担起来，加强的职责是否得以强化，牵头、配合类职责是否履行到位，划出的职责是否按要求取消、下放、转移出去，是否存在越位、缺位、错位的问题，部门间协调配合机制是否建立，部门内部机构之间职责分工是否合理等。在评价落实情况时，主要通过查验部门年度工作计划、目标责任书等途径来完成。比如：取消、下放、转移的职责是否在工作计划、目标中体现；全部职责是否纳入了年度工作计划、目标安排中；部门之间、科室之间是否建立协调配合机制等。

“怎么落实的”，主要评价部门履行职责过程的规范性和法定性。包括是否建立工作制度和责任考核体系，是否将全部职责纳入年度工作计划并组织实施，是否围绕重点工作和热点问题出台相关政策、举措，部门间沟通协调机制运转是否顺畅，履职的行为和方式是否符合职能转变和依法行政的要求等。在评价职能履行过程是否规范时，主要通过查验工作制度、办事流程、工作部署文件、会议材料、审批或执法记录、政务公开、工作创新、相关职能部门反馈的信息等途径来完成。比如：召开了哪些会议，制定出台了哪些文件，开展了哪些活动，工作开展是否规范，党委（政府）督查、法制、监察、信访、行政服务中心等部门反馈的单位履职信息等。

“成效如何”，主要评价部门职能履行产生的效应。包括职责配置是否符合法律法规规定和当前工作实际，职责是否需要调整变化，职能作用发挥得如何，是否达到预期目的，管理或服务对象满意度如何，是否融入了党委、政府的中心工作，实际贡献如何，机构和编制配备是否科学合理，还存在哪些突出问题等。在评价职能履行取得的成效时，主要通过查验年度总结、表彰或批评、行政复议、来信来访、管理或服务对象满意度等途径来完成。比如：在履职中获得了哪些表彰奖励，受到过哪些批评或出现过哪些重大失误，行政复议和来信来访案件过错情况，“条”“块”内的考核位次，相关部门及社会各界的评价意见等。