第五章财政体制

第五章财政体制财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排，它是中央与地方的利益关系在财政领域中的具体反映。

从其具体的内容构成来看，主要涉及到各级政府间事权、财权的划分以及政府间的财政转移支付制度这三个方面。

在前面的第二章、第三章和第四章中，我们已分别就财政体制的三个方面作了理论上的论述。

本章的内容将具体分析财政体制本身的特点以及我国财政体制的演变和发展。

第一节财政体制定位静态地看，财政体制的确立，在一定程度上反映着中央政府与地方政府关系的模式；而从动态的意义上讲，财政体制的变化，则体现着中央政府与地方政府关系模式的转变。

这里所谓的政府间关系的模式，实际上反映的是集权和分权的问题。

而集权和分权的程度又受到国家政体组织形式的影响。

国家政体的组织形式通常从集中和分散的角度划分成单一制国家和联邦制国家两种形式。

一、单一制国家单一制国家是由若干个行政区域单位或自治单位组成的单一主权的国家，其基本特征是：（1）从法律体系上看，国家只有一部宪法，由统一的中央立法机构根据宪法制定法律。

（2）从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一套完整的司法系统。

（3）从中央和地方的权力划分看，实行中央统一集权，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位和自治单位没有脱离中央而独立拥有的权力。

（4）在中央集权的同时，实行某种程度的地方自治或分级管理。

（5）从对外关系看，单一制国家作为一个国际法主体出现。

从世界范围内看，多数国家采用单一制的国家政体组织形式。

建立在城市基础之上的新加坡和摩纳哥只有一级政府，是典型的单一制国家。

日本、英国、法国、意大利、西班牙、葡萄牙、瑞典、荷兰、芬兰、丹麦、希腊、卢森堡、新西兰、土耳其、印度尼西亚、埃及、菲律宾、韩国、中国等国家，均设立了多级政府，但都属于单一制国家。

二、联邦制国家联邦制是一种区域政治组织形式。

它通过受宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性与地区多样性同等地纳入一个单一的政治体制之中。

联邦制国家的内部，必然会存在多级政府，但值得指出的是，这里的决策权却极大地分散了，各级政府均拥有决策的自主权。

因此，联邦制被看成是划分权力的方式，以便使全国性的政府与地方性的政府各自在一定的范围内是同等与独立的。

在联邦制国家中，中央政府与地方政府之间的关系是一种合伙型的关系。

地方政府在本质上仍然被理解为社区在国家组织中的一种自我表现形式，也就是说，一种允许国家内各地方居民为自身利益掌握必要的行政事务的机构，只有当一项行政事务被确凿无疑地确定为非地方社区的能力所及，而且又不得不做时，才将从事该事务的权力移交给更高一级的政府。

联邦制国家的主要特点可归结为：（1）从国家的法律体系看，除有联邦宪法、法律外，各成员单位还有各自的宪法和法律。

（2）从国家机构的组成看，除设有联邦立法机关、联邦政府和联邦司法外，各成员还设有各自的立法机关、政府和司法系统。

（3）从联邦和各成员的权力划分看，宪法明确规定了各自的权力范围，各级政府都限制在自己的职权范围内，在此范围内自主行动。

这种权力的划分，任何成员单位和中央政府都无权擅自改变。

保护各级不同政府自治权的宪法条款可以说是联邦制国家的核心特征。

（4）从解决权限争议的角度看，联邦制国家均设有仲裁机关（最高法院或宪法法院），对中央和地方就各自的宪法权力所发生的争议作出仲裁。

美国、澳大利亚、加拿大、德国、瑞士、比利时和奥地利是典型的联邦制国家。

此外，印度、马兰西亚、墨西哥、巴基斯坦和尼日利亚等国也可以归入联邦制类型的国家。

需要指出的是，在单一制和联邦制外，还有一种叫邦联制（confederation），在这种体制下，中央是作为各主权成员的协调机构而存在的。

美国历史上在1781到1789年间曾实行过邦联制，现在欧盟的发展趋势也有点朝邦联制的方向发展。

但就具体的某个国家来说，目前似乎还没有哪个国家采用邦联制的模式。

三、财政的集权和分权根据通常的标准，单一制国家与财政集权体制相联系，联邦制国家与财政分权体制相联系。

但是，我们认为，虽然国家政体的组织形式对财政的集权和分权、财政体制的模式和运行有着重要的影响，但是，要准确地反映财政的集权和分权，还需要从更加具体的角度来把握。

对财政集权和分权的把握可以从两个角度来衡量，第一是从性质上来看，主要是看中央和地方政府之间的经济利益关系与地方政府的行为方式。

如果中央政府和地方政府间的利益关系表现为片面强调中央政府的利益，地方无相对独立的利益，在局部服从整体，地方服从中央的指导思想下，牺牲地方利益，或者地方利益不能得到有效保障，地方政府的行为体现出一种非自主的奉命行事的方式的话，那么，这肯定是一种财政集权型体制。

反之，如果地方有自身相对独立的且受到保护的地方利益，其行为也表现为一种自主的行为，那么，这必然是与分权财政类型有关的财政体制。

第二是从数量上来分析，可根据地方政府的财政收支情况来判断财政体制的集权与分权程度，从财政收入方面看，某一地方政府的财政收入可分成地方自有收入与来自上级政府转移收入两个部分。

如果地方自有收入占地方财政收入的比重大，那么，在其他条件相同的情况下，其财政分权的程度就比较高；反之，如果地方自有收入占地方财政收入的比重较低，其财政集权的程度就比较高。

从财政支出的角度来看，要考虑到中央对地方支出的控制程度，如果中央对地方支出的控制程度高，则财政集权的程度就高；如果中央对地方支出的控制程度低，则财政分权的程度就高。

另外，财政的集权与分权不仅涉及到中央与地方关系中财政职能的行使有没有分工以及分工的程度，而且涉及到财政集权与分权的结构状况。

例如，有二个国家，都是由中央、省和县三级政府构成的财政体制，其中一个国家可能在中央与省政府之间在财政上相对集中，而省级与县级政府之间在财政上相对分散，但另一个国家则正好相反。

在这种情况下，两国的财政集权与分权关系显然是有区别的。

四、财政联邦主义（Fiscal Federalism）财政联邦主义是与财政的分权有关的一个概念。

它最初是从政治学中的联邦制这个概念引申来的。

如前所说，在政治学中，联邦制被看成是划分权力的方式，以便使全国性的政府与地方性的政府各自在一定的范围内，是同等和独立的。

因此，政治学中联邦制的最主要特征是保护各级不同政府自治权的宪法条款。

按此标准，真正的联邦制国家就很有限了。

但是，经济学中的财政联邦制概念与政治学中的联邦制概念是有一定区别的。

对财政联邦制应该从经济学而不是政治学的角度去理解，经济学中对政府结构之所以感兴趣是因为它所具有的和资源的利用与收入分配的某种内在联系。

所谓的财政联邦制是指从经济学的角度去寻找为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在中央到地方的各级政府之间的最优分工。

在一个由中央与地方等级次组成的政治结构中，每级政府不是致力于执行公共部门的所有职能，而是去做各自能做得最好的事。

中央政府的职责是实行宏观调控，稳定经济，实现一个公平的收入分配格局，以及提供某些对全体成员的福利均产生重大影响的公共产品和服务。

地方政府则提供那些仅仅对各自辖区内的居民有切身利益的地方性公共产品和服务。

奥茨对财政联邦制的定义是“联邦制政府是一个既有集中决策又有分散决策的公共部门，这个公共部门中各级政府有关公共服务的决策主要决定于各自管辖区内的居民（以及在辖区内从事活动的其他人）对公共服务的需求。

”1而海曼（Hyman）则更直接了当地说：“财政联邦制是指各级政府的税收与支出责任的分工。

”2因此一个国家是否具有联邦制的财政体制不在于其政体上的特征是中央集权的还是地方分权的，或者说在政体上是联邦制还是单一制，而在于各级政府在财政的收与支上是否有明确的分工，各级政府的决策是否反映各自辖区内居民的需求与偏好。

尽管有些国家的政体是中央集权型的单一制国家，有些国家是地方分权型的联邦制国家，但从各级政府都有明确的财政职能的分工这一角度来看，大多数的国家在财政体制上都可以被称之为财政联邦主义，特别是西方市场经济国家的财政体制都几乎毫无例外地是财政联邦制。

财政联邦制具有如下一般特征:第一，各级政府财政主要对相应的各级议会负责。

这一特征包括两层含义，一是中央与各级地方财政之间相对独立；二是没有“统一的”国家预算。

各级财政都在法律规定的体制框架下制定本级预算，以支定收，自求平衡，上下级财政之间，或者平级财政之间根本不存在资金的平调。

地方财政与中央财政一样，都是一级独立的预算主体，各编各的预算，上级预算一般不包括下级预算。

第二，各级政府之间有比较明确的事权与财权划分。

事权与财权的划分一般是按照效率原则与公平原则来进行的，即某类经济活动或某项收入究竟归哪级政府取决于由哪级政府来从事该项活动或取得该项收入在资源配置上更具有效率，在收入分配上更加体现公平性，在稳定经济方面更有利于国家对经济的宏观调控。

对各级政府事权或支出范围的界定通常是根据公共产品的受益范围来确定。

全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。

另外，在一个统一的国内市场上，由于劳动力，资金和商品等生产要素的自由流动，稳定经济，收入分配等经济职能也基本上应由中央政府来承担。

就财权或者说收入的划分来看，各级政府也都有属于自己独立的固定财源。

中央与地方不仅各有各的主体税种，而且在体制上设立中央与地方两套税收征收机构，各征各的税。

地方财政也可以在一定限度内独立地决定开征，停征或取消地方税，提高或降低地方税的税率。

第三，政府间的财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分。

财政转移支付已成为中央财政对地方财政实行宏观调控、体现中央政府的意图、均等各地财政地位的有效手段。

同时，财政转移支付也构成地方或下级政府的一个重要收入来源。

可以说，在财政联邦制国家中，财政转移支付也是把各地联合在一个统一的财政体系中的粘合剂。

第二节我国财政体制的演变我国是实行中央集权型的单一制国家。

虽然从改革开放以来，特别是提出在我国实行社会主义市场经济体制后，地方政府相对独立的经济利益和相当程度的行为自主为地方财政分权奠定了经济基础。

但从目前的情况看，我国还不具备财政联邦主义的特点，各级地方政府1Oates, W.E. (1972) Fiscal Federalism p.16, ( New York: Harcourt Brace Jova-novich )2Hyman, David D.(1993) P ublic Finan ce: A Contemporary Appli cat ion of Th eory toP olicy, Fourth Edi tion,p.599,(Th e Dryd en P ress).的预算还被统一在国家预算中。

一、我国财政体制的演变(一) 统收统支的财政体制统收统支的财政体制的主要特征是收支两条线，地方代理中央负责组织收入，并一律解缴中央金库。