建设工程合理最低价中标法及其配套措施的研究_

第五章 建设工程合理最低价中标法配套措施的研究最低价中标法之所以在西方发达国家或地区的招投标中被广为使用，而且也将在我国的工程建设行业中被广泛采用，是因为最低价中标法与其它选择承包商的招标方法相比，有许多突出的优点和无法比拟的基本功能，但是如把握不好、配套措施不完善，也会出现一些人们所担心的弊端：例如低价中标高价结算，导致工程造价失去控制；低价低质，工程质量难以保证；或价格太低无法履行合同，工期一拖再拖出现烂尾楼等情况，使招标人遭受很大损失。

实践证明，只要保证措施相配套，投资环境日趋完善，最低价中标的基本作用能够得到充分体现[39]。

§5-1合理最低价中标法的优势5-1-1节省工程项目投资，保证投资效益[40]虽然最低价中标法在全国只是刚刚开始，并且只在部分地区和部分项目上使用，但不同的地区、不同的队伍、不同的工程项目，采用经评审的最低投标价法前后的造价都不约而同地下降了10％以上，大大节约了投资方的资金。

在招标人选择中标人过程中，所有投标人之间在公平的状态下展开竞争，投标人为获得工程承包权的竞争，必然导致价格下降，质量提高，不仅如此，投标人为了获得建设工程承包权，还可以使政府颁发的工程定额与现实市场价格或企业内部定额的价格存在严重背离充分体现出来，降低工程项目的投资。

5-1-2体现“三公”原则由于招标人选择承包商是一个充分竞争的市场化过程，一切以投标者（反映自身实力）的公开报价为选择依据，该方法无法暗箱操作，是一种真正符合公开、公正、公平原则的招标方法，具有很好的反腐倡廉效果。

5-1-3操作简便，行为规范在整个的中标人选择中，最低价中标就是商务报价中谁报价最低，谁就中标，简便的招标过程，不仅节约了招标过程中各个环节发生的费用，还使招标过程的时间大大缩短。

使种种人为因素降到最低，是一种节省投资效果十分显著的招标办法，对于清除建筑工程招标活动中的各类腐败现象，规范招标投标各主体的行为有着特殊效果。

5-1-4促进规范的“优胜劣汰、适者生存”市场竞争机制的形成和发展在最低价中标条件下，投标人靠自身加强企业管理、降低成本、提高工程质量和企业信誊的实力报出最低价，并在市场竞争中不断发展与壮大。

不仅如此，最低价中标法也因此将质次价高、信誊低管理落后的企业淘汰出局。

§5-2推行合理最低价中标法存在的问题合理最低价中标法的优点很明显，但在实际操作中存在不少困难，主要表现在：5-2-1如何界定企业成本的问题《招标投标法》第33条强制限定投标人不得低于成本的报价竞标；《建设工程质量管理条例》第10条禁止招标人要求或迫使投标人以低于成本的报价竞标；《反不正当竞争法》第11条也明确规定经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。

从以上法条中可以看出，任何投标人若以低于成本的报价竞标均属违法。

但在现实招标投标中，如何确定投标人报价是否低于成本却着实成了广大从事工程造价管理工作者的一块心病。

因此，在合理最低价中标法中，判断投标价格是否低于成本是评标中的关键过程。

由于历史原因，我国目前建筑市场大多数施工企业尚未建立起“企业定额”，建筑市场的专业性分工细化也尚未完全建立，现行的工程造价体系与现实市场价格及计价方式严重脱节，现行定额无法适应市场情况，不能真实反映工程的实际成本。

这就导致在采用合理最低价中标法时，对“企业成本”的界定极为困难，如何判断投标价格是否低于成本就成了一个难点。

5-2-2如何真正形成公平竞争的市场环境的问题对于国有制的施工企业，人员多，管理费用大，企业负担重，竞争力弱。

为了本地企业的生存，各级地方政府或多或少存在着“保护本地企业”的倾向，为外地企业进入本地建筑市场设置各种各样的障碍，使公平竞争形同虚设;有实力的外地企业，如不让本地包工头挂靠，根本无法中标，这也间接导致目前建筑市场“挂靠”的现象普遍存在。

由于绝大多数施工企业被包工头挂靠，名义上是国有施工企业参与投标，实际上由包工头在直接控制项目运作。

而采用最低价中标，必然会影晌包工头的利益，为了各自的利益，包工头必然会自动联合起来，各分一块地盘，并抬高价格进行围标，根本达不到降低工程造价的目的，损署了招标人的利益。

而即使没有形成围标，为了中标，压低价格、变更设计，以增加工程造价，或是偷工减料，以次充好，降低工程质量，以降低成本，这些现象时有发生。

这时，如质量监督跟不上，极有可能导致“豆腐渣”工程，而包工头一旦达不到目的，必然会甩手不干，直接导致招标人项目工期的延误包工头根本不会考虑所挂靠的施工企业的信誉，更不会考虑招标人的利益。

5-2-3施工图纸设计深度不够目前，建筑工程特别是技术较为复杂的建筑工程，普遍存在施工图纸设计深度不够的问题。

其中，有的是由于招标人要求的设计周期太短，导致施工图纸无法达到一定的深度，更多的是由于工程技术复杂，我国现有大多数建筑设计院对建筑、结构、水电等较为熟悉，而对技术复杂的专业工程根本没有能力全面进行设计，技术面较窄，若设计不到位，必然导致中标后，设计变更过多，价格调整过大，最终失去了最低价中标的意义。

5-2-4市场主体双方行为规范的素质问题顺利实施最低价中标，要以业主的行为规范和承包商较好的经营素质和综合实力作保障。

由于最低价中标尚处于探索阶段，市场主体即业主和承包商没能及时转变观念，体现在有的业主行为不规范，一味追求低价中标，并提出诸多苛刻条件，却无法保证工程款的及时支付，给承包商正确测算成本费用和工程结算带来困难，容易产生相互扯皮甚至停工现象。

另一方面，承包商一味追求先得到标，不顾成本多少拼命降价盲目投标，给工程的顺利施工和工程质量安全带来隐患。

§5-3实施合理最低价中标法的保证措施合理最低价中标法的应用应以完善的市场机制和成熟的市场经济为前提条件，否则就会产生负面的效果。

我国现阶段市场发育还不够成熟，用政府行为强制推行最低价中标法，违背市场经济规律，欲速则不达。

通过以上的研究发现，评标办法不仅仅是招标投标工作的关键，而且是建筑市场环境的综合反映。

什么样的建筑市场环境就会孕育什么样的评标办法。

而反过来，评标办法的改变又会对建筑市场环境产生巨大影响。

他们之间是一种相互适应、相互制约、相互促进的关系。

正如生产力与生产关系一样，一旦建筑市场环境阻碍评标办法的发展就要改变建筑市场环境以适应评标办法的发展。

所以我们应该在逐歩推行合理最低价中标法的基础上，积极为最低价中标法创造相应的配套环境，并及时解决实施过程中出现的问题，使我国建筑市场尽快发育成熟，实现与国际接轨，参与国际市场竞争。

要想在我国成功实施最低价中标法，需要进行以下工作：5-3-1严格建筑市场的准入和清出制度[41]由于建筑产品是劳动密集型产品，其生产过程是高危险过程，即涉及到人民的生命、财产安全，因此，建设行政主管部门应严格施工企业的资质审查和相应从业人员执业资格的认定。

劳动部门应该做好工人的培训上岗工作和岗位资格认定，严把市场准入关。

现在的建筑市场缺乏强有力的管理机制，差劣企业按照公平的竞争得不到工程，因此就开始使用违法的办法来扰乱公平的竞争环境，违法乱纪的企业不能“清出”，就会给招投标工作带来巨大的冲击。

实际上，“经评审的最低价中标法”之所以得不到大规模的推广使用，很大程度上就是因为招标人不了解潜在投标人的准确信息，害怕这种“违法乱纪”企业低报价中标，但又不能履约，给招标人带来损失。

因此，要确保经评审最低价中标法的有效实施，应建立和完善市场清出制度，正确引导企业理性投标。

对发生挂靠、转包、违法分包、发生重大质量安全事故、拒不履行投标承诺及合同职责的投标人，应责令其限期清场退出，并记录其企业信用档案。

企业信用档案不良行为达到一定次数，应取消企业资格，清出建筑市场。

5-3-2大力推行工程量清单招标方式工程量清单是指按照招标文件和施工图纸要求，依据统一的工程量计算规则、现行预算定额或综合预算定额子目分项要求，计算拟建招标工程项目全部内容的各分部分项实物工程量，作为招标文件的组成部分，供投标单位逐项填报。

采用工程量清单方式招标，工程量是统一的，竞争的是价格，企业就有了充分的报价自由，这才能体现竞争的效果。

同时，中标后，在工程变更时，可以选用或参照工程量清单中的单价来确定变更项目的单价。

由于工程量是统一的，在评标时，对过高、过低的报价，就能一目了然。

从单价表上查明原因，有利于遏止哄抬标价、围标等不良现象。

工程量清单招标，建设单位要承担量的风险，承包单位要承担价的风险[42]。

因此，采用工程量清单招标不但对建设单位的要求提高了（工程量清单的计算要准确），同时也对承包单位提出了更高的要求（投标报价要低得合理）。

能否编制出完整、严谨的工程量清单，直接影响招标的质量，也是招标成败的关键；能否报出合理的低价直接影响投标结果。

因此，可以说工程量清单招标不但能促使建设单位提高社会责任感和工程管理水平，也能提高承包单位的技术水平和管理水平，这无疑会加大建筑市场的良性循环，为推行最低价中标法创造条件。

5-3-3逐渐建立科学的施工企业定额企业定额是根据本企业施工技术和管理及有关造价资料制定的，供本企业使用的人工、材料和机械台班的消耗标准。

通过制定企业定额，施工企业可以清楚的计算出完成项目所需的人、材、机的消耗量，从而确定出企业的个别成本。

工程量清单报价的一个重要特点是承包商必须对各分部分项工程的单价有把握，减少风险。

因此，企业必须对本企业的基础数据加强积累和收集，必要时借鉴国家的消耗量定额，本着先进原则、简明适用性原则、实事求是的原则、保密性原则以及企业定额要与工程量清单计价统一的原则[43]尽快建立企业定额，否则盲目推翻原来的一套熟悉的报价体系而直接凭经验按工程量清单报价必然加大风险，这种风险不仅存在于承包商，对业主也产生不利。

因为如果投标报价较低(在评标人看也是合理的)，而自身的经营管理水平又达不到相应的要求，必然导致偷工减料，造成工程质量问题和合同纠纷的增加，使业主也陷入困境。

可以说企业定额是推行合理最低价中标法的基础，评标专家只有依据企业定额才能准确判断其投标报价是否低于成本，这不但能提高投保者的中标机会，业主也能选择出强有力的承包单位。

目前，建立企业定额是有一定的难度，但是如果将眼光放远一点，看到的是不可估量的机遇，相信在不远的将来，一套适合自身特点的内部施工定额定会体现在投标报价中。

5-3-4加快建立和进一步完善工程担保和工程保险制度，完善风险转移体系[44、45 46]工程担保制度是工程风险转移的重要途径之一，它强化了招投标各方的风险意识，有利于规范市场行为。

目前，我国的保险业和担保行业的发展水平与国际相比有很大的差距。

在人们对工程管理的风险意识还不是很强、对工程保证担保社会功能的认识还不是很充分的情况下，建设单位对防范工程风险的措施还处于低级阶段，还不能防范中标人恶意低价中标可能造成的损失。