改革和完善人民代表大会制度中选举制度的设想

2009.2□方曙兵改革和完善人民代表大会制度中选举制度的设想改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国的政治体制改革显得越来越迫切。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表是代表机关的主体，代表的产生是人大制度的起点，因而人民代表大会制度中的选举制度就构成了人大制度前提和基础。

比较现实需要和国内外选举制度的实践，我们会发现我国人民代表大会中的选举制度还有进一步加以完善的必要。

一、我国人民代表大会制度中选举制度存在的问题和不足１．选举组织机构不具有中立性，无法保证选举的公正性据现行有关选举法律法规，地方人民代表的选举事务由地方人民代表大会常务委员会组织办理，在实际工作中，选举的组织领导都是在各级党委领导下进行的，同级党委要成立换届工作领导小组，选举委员会的成员都是由党委、人大、政府的领导干部所组成。

所以各级党委和政府的部门均对选举的各环节有实质的影响渠道和手段，构成为有重大实际影响的“选举组织”。

可以说，人大代表的选举并没有中立的、独立的选举机构来保障和组织，实践中往往掌握在各级党政机关手中。

如果这些组成人员有参选人民代表的，就会造成严重的资源不对称。

因为他既是负责管理，选举事务的机构人员又是人民代表候选人，使其能够很方便地利用公共资源在选举中占据优势，从而为选举的不公正埋下隐患，出现诸如操纵选举，打压排挤他人等不正常手段。

很显然这违背了政治制度设计的最普遍的原则—回避原则。

２．选区划分和代表名额分配不合理我国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并用的选区划分办法。

实际上城市划分选区是以单位为主，选民没有工作单位的才会在居住地进行选民登记。

按工作单位划分选区带来诸多弊端：一是人大代表选举成了不同单位之间的相互协商，实行单位选区往往大单位“吃”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不平等的选举；〔1〕二是单位选举使选举行政化。

单位有行政隶属关系，领导决定指派代表候选人的现象就难以避免，鲜见有选民自荐联名推选代表候选人的情况，不太可能做到真正平等的民主选举。

实践也证明，所有工作单位选举都是形式化的，所有选举民主气氛比较活跃的都是居住地选区，而不是单位选区，单位选区不利于发扬民主；三是单位选区选出的代表与基层人民代表大会没有利益关系。

选民要求人大代表所代表的利益都是些与公民社区生活有关的事务，如小区管理、道路交通、环境建设，基层人大管的这些事与工作单位无关，而与居住地有关。

还由于工作单位选出的代表不少大小都是领导，这些人对参加当地人大会议没有太大的意义和兴趣，所以单位代表在人大会议的出席率也较低。

我国现行选举法规定在城乡之间，每一代表代表不同的人口数，其中农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。

这一规定造成了农村选区选民和城镇选区选民的选举权在法律和事实上的不平等，不符合平等选举的原则。

此外，有的地方存在预留代表名额的做法，即在人大的选举中，没有把全部名额分配到各选区或选举单位，而是保留了一部分名额。

将保留的名额不是根据人口数而是根据候选人的情况下派，使特定地区或特定单位的候选人当选。

３．选民登记制度存在重大漏洞，农民工的选举权无法得到有效保障根据我国选举法的规定，选民的登记以户籍地为依据。

（长江师范学院，重庆４０８００３）摘要：我国目前的人民代表大会制度中的选举制度还存在需要完善的地方，在选举机构的产生，选区划分和代表名额分配，选民登记，候选人提名和介绍，选举的竞争性，选举监督等方面都应该进行制度上的改进。

对此我们可以做如下设想：扩大直接选举的层面；成立常设的中央选举委员会组织选举；按地域划分选区；取消城乡每一代表所代表人口数的不平等规定；完善候选人提名和介绍制度；建立竞选机制；强化选举监督和罢免机制；减少代表名额；代表专职化。

关键词：人民代表大会制度；选举制度；直接选举；竞选；监督〔中图分类号〕D6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003－6547（2009）02－0087－03【争鸣与探讨】087由于社会的变革和经济发展的需要，我国已经形成了规模庞大的流动人口，据有关部门统计，约有1．4亿人，现行的户籍制度将他们排斥在当地的正式组织之外，其正当利益得不到维护，合法权利得不到尊重。

特别是我国现行选举制度在农村完全是按照居住地划分选区，以户籍登记选民，这样农民工就面临着两难的境地：在户籍所在地，他们拥有选举权，但他们却对当地的选举漠不关心，因为他们长期漂泊在外，与户籍地的经济联系日益疏远，利益关系日益淡化。

而在工作地，虽然他们与之有着密切的经济联系和切身的利益关系，他们也关心当地的经济政治社会发展，但因他们在当地没有选举权而对本地事务的决策和管理没有发言权。

在事实上，他们成为了被排斥在当地政治体系和政治过程之外的“政治边缘人”，其选举权利无法得到保障。

因此，在我国选举制度的改革和创新中，如何应对我国社会转型的挑战，回应农民工这一新的群体的政治诉求，从实际出发切实保障宪法所赋予农民工作为国家公民的选举权，这是我们不能回避的问题。

４．提名和确定候选人及介绍候选人制度不够完善按选举法规定，选民或代表联合提名的候选人与政党、人民团体提名的候选人在选举的法律地位上应完全平等，可实际却并非如此。

近几年来，在一些地方，党组织往往以非组织活动为名，采取多种措施，减少或消除选民或代表的联合提名活动。

这些措施主要有动员劝说被联合提名的候选人放弃提名；动员或劝说参与提名的党员代表撤回提名，使之不符合法定人数而自然失效。

选举法第31条规定了确定候选人的办法，但该条规定仍然存在着问题：确定候选人的方法是反复酝酿、讨论、协商，但法律没有规定如何具体酝酿、讨论、协商，也没有规定正式候选人名单中政党、团体提名候选人的大致比例。

结果，酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作，大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。

我国选举法中规定了候选人介绍程序。

候选人由选举小组负责进行介绍，介绍的内容一般主要围绕着对该候选人的学历、工作经历等个人情况。

候选人在选举前也没有同选民见面接触的机会。

在这样的制度下，选民除了知道候选人的简单个人情况外，对其他一无所知。

尤其值得注意的是，选民对候选人的政治态度、价值取向、法律知识等缺乏了解渠道。

因此，除了比较候选人的官职大小、健康状况等个人条件以及与自己的相同性程度之外，选民其实无所事事。

这样选举带有很大的盲目性。

５．选举缺乏竞争机制我国目前的选举缺乏竞争机制，使得选民觉得选举与自己的切身利益没有必然的联系，选谁都无所谓，所以很多人对是否参加选举抱着很冷漠的态度。

竞争机制缺失的另一个危害是，我们的人大代表很大部分是由组织推上代表席的，他们由于没有经过竞选机制的历练和考验，普遍缺乏代表意识和责任感，议政能力不强，降低了人大代表的作用。

因此，必须在人大代表选举中建立和强化竞争机制。

６．直接选举的层面过于狭窄目前我国人大代表选举的层面还停留在较低层次，只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。

间接选举意味着作为国家权力所有者的人民对国家权力的行使者所实施的控制是通过某种中间环节来进行的，间接选举的层面越多，代表身上来自于人民的压力就越遥远，与人民意志和利益的联系就越淡薄，人民对代表的监督制约也越加困难，选举实践充分说明，如果人民对自己选出的区县级或乡镇级代表都知之甚少，就更不用说对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表（如设区的市、自治州的人大代表，省、自治区、直辖市人大代表及全国人大代表）有多少了解。

如果人民对自己直接选出的区县级或乡镇级代表监督和制约都十分困难，那他们对由代表选出的代表或代表的代表选出的代表进行监督和制约就难上加难了。

７．选举监督和罢免机制有待强化和完善选举监督是对整个选举过程中各个阶段进行监督，我国选举法第40条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。

选民或原选举单位都有权罢免自己选出的代表”。

但选举法只对监督权做了一个泛泛的规定，具体监督的内容和监督的方式等均未做规定，实际操作难度大。

我国选举法规定选民或者选举单位对自己选出的代表有权罢免，并对罢免程序做了规定。

但既有的罢免程序规定并不详尽具体，这给罢免的实现造成了难题，而且现行选举法中所规定的对区、县、乡、镇代表实行罢免，需得经原选区的所有选民的过半数同意方可。

这样的规定在人口流动量极大的今天恐怕是太过严苛了。

８．代表名额过多，专职代表名额太少据统计，我国全国各级人大代表300多万人，其中全国人大代表近3000人，这一数字是世界各国议员数字的数倍以上。

代表过多给会议组织工作带来了难题。

最突出的是，由于代表多，用全体会议审议议案，代表根本不可能充分发表意见。

按现行的会期，大多数代表均没有发言机会，因此，只能采取代表团和小组会议的形式来审议议案。

这样虽然解决了发言时间问题，但不便代表广泛、直接地交流，只能按地区划分小组小范围内进行交流，这实质上就是未展开充分讨论，许多代表的意思也得不到充分表达。

目前除了部分担任人大常委会委员的人民代表是专职以外，所有的人民代表都是以兼职身份进入人民代表大会工作的。

兼职人民代表不可能保证有充足的时间、精力来开展人民代表大会的工作。

很少有代表在平时注意搜集调查民意的，许多人民代表仅把人民代表看成是一种荣誉称号，有些人民代表甚至把开会当成了休息、会友的机会。

显然，对于兼职代表来讲，要求他们将全部精力投入人民代表工作，是不可能的。

二、我国人大代表选举改革的建议１．建立统一的常设的中央选举组织机构我国由人大常委会管理选举事物不符合国际政治惯例。

人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责办理人民【争鸣与探讨】0882009.2代表的选举事物，立法机关自己制定选举法律，再由自己去执行，这违背了法理的逻辑顺序。

从世界各国的经济来看，凡是认真实行选举的国家一般都要成立中央选举委员会。

从中国目前的选举改革的情况来看，有必要考虑在国务院下面成立一个中央选举委员会来负责主持选举工作，只有成立这样的统一的中央委员会，才能改变中国目前人大代表选举中各层级分割无序的混乱状况，并且能统一协调制定与选举有关的法律法规，从而有力地推动中国选举制度的改革。

这个选举委员会应该是常设的，因为人大代表的选举工作是一项极其重要而繁杂的工作，一般情况下，每次换届选举都要用上三四个月的时间，甚至更长，需要做大量相关工作。

２．取消城乡人大代表所代表人口数的不平等规定，按地域划分选区，按居住地登记选民为了更好地保障农民的政治权利，按照“一人一票”“同票等值”的民主选举的原则，应该取消我国现行选举法中关于农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的规定，给予农民平等的选举权。