23论海洋生态损害国家索赔诉讼制度的建立

《中国海洋大学学报》（社会科学版）ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＯＣＥＡＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　ＯＦ　ＣＨＩＮＡ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）２０１１年第２期ＮＯ．２．２０１１论海洋生态损害国家索赔诉讼制度的建立＊疏震娅（国家海洋局海洋发展战略研究所，北京１００８６０）摘　要：海洋是人类赖以生存和发展的重要自然要素。

日益严重的海洋环境污染导致海洋生态损害的增多。

传统诉权制度的局限性造成海洋生态损害的法律救济存在制度缺陷。

海洋生态损害国家索赔诉讼制度的建立具有现实紧迫性。

通过对海洋生态损害索赔诉讼的性质、我国诉讼现状，以及其法律制度建立的必要性和可行性等因素的介绍分析，是提出构建我国海洋生态损害索赔诉讼制度的前提条件和必须予以考虑的重要环节设想。

关键词：海洋生态损害；公益诉讼；诉讼制度中图分类号：Ｄ９１２．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－３３５Ｘ（２０１１）０２－００２４－０５ 海洋生态①是指影响人类生存和发展的海洋生态环境、海洋自然资源和海洋生物多样性的总称。

［１］（Ｐ６３７）海洋生态是一个复杂的系统。

从整体角度而言，构成海洋生态的生物和环境是不可分割的关系。

海洋生态损害是指在海岸带和海域范围所包含的生物体与生态系统及其所依托的自然环境，因自然变化或人类活动而引起或可能引起的海洋生态系统失衡和生态环境恶化，以及由此给人类和整个海洋生物界的生存和发展带来的不利影响，包括自然性状与功能的损害和多方面的价值衰减。

一、海洋生态损害索赔诉讼的法律性质总体而言，造成海洋生态损害的原因包括自然变化和人类活动。

自然变化是人类无法预见和控制的，属于不可抗力，不在本文的讨论范围之内。

除此以外，各种人为活动造成的海洋环境污染是导致海洋生态损害的重要原因之一。

这也是导致海洋生态损害索赔纠纷的重要因素。

海洋生态损害是一种特殊侵权行为。

（一）海洋生态损害索赔诉讼属于民事诉讼《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第９０条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。

对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

”这是《海环法》中关于违反海洋环境保护规定造成污染损害应当承担民事责任的规定。

该条规定的民事责任，主要是行为人实施了造成海洋环境污染的行为，给国家财产或他人人身财产造成损失所应当承担的责任，属民事侵权责任。

相关的损害赔偿也就属于民事纠纷。

按照我国有关法律，民事纠纷可由当事人直接就赔偿责任和赔偿金额向人民法院提起民事诉讼，其起诉、受理、判决、执行等程序都按照有关民事诉讼法律的规定执行。

海洋生态损害索赔归根到底是一种由侵权行为引起的损害索赔，其在诉讼中与一般的侵权民事索赔没有原则的区别。

海洋生态损害索赔法律关系的主体就是污染损害赔偿权利义务的承受人。

权利主体是污染受害人，义务主体是污染加害人。

在诉讼中，受害人向加害人提出赔偿损失的请求，就是索赔人，也即原告。

＊①收稿日期：２０１０－１１－２０基金项目：２００９年度科技部国家软科学研究计划面上项目“海洋生态损害的国家求偿法律机制与国际实践研究”（２００８ＧＸＳ５Ｂ１００）作者简介：疏震娅（１９７６－　），女，安徽合肥人，国家海洋局海洋发展战略研究所助理研究员，主要从事国际海洋法和海洋安全等问题研究。

《海洋环境保护法》未对海洋生态用语的含义进行界定，而其中个别条款，将海洋生态与海洋水产资源和海洋保护区或海洋生态系统与海洋水产资源和海洋保护区并列。

在此情形下，海洋生态应是指海洋生态环境。

按照《海环法》第９０条的规定，发生海洋环境污染事故后，可能发生的后果主要包括：他人财产遭受的损失，包括法人的财产和公民个人的财产；他人人身造成的损害，包括致伤或致死；各种海洋资源的生态损害。

其中，第三种损害不是给某一个人或某一单位造成损失，而是使某一区域或某种资源受到损害。

这种损害并非对某一个体的损害，而是一种对由国家所代表的全体公民的环境权益的损害，因此，对海洋资源的损害就是给国家造成的损害。

根据该条第２款的规定，给国家造成重大损失的，就应当由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求。

这是立法上首次明确了对海洋环境负有监督管理职责的管理部门的海洋生态损害索赔主体资格。

国家通过法律授权的方式赋予对海洋环境负有监督管理职责的管理部门通过民事诉讼途径来解决海洋污染事故中的生态索赔问题。

（二）海洋生态损害索赔诉讼具有公益性随着人类开发利用自然环境的能力不断加强，对自然环境的破坏也日趋加剧，由此引发的环境争议也层出不穷。

这其中数量最大、影响面最广的当数环境民事争议。

各国一般根据本国的具体情况对此争议的解决选择不同的处理方式，如调解、协商、行政处理等。

公益诉讼作为一种有效的解决办法，在解决这类纠纷中的作用越来越突出。

所谓的公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。

②公益诉讼并非独立于民事、行政、刑事诉讼之外的独立诉讼类型。

它是一种与诉讼目的及原告资格有关的概念，旨在描述具有公益性质的诉讼活动。

较之维护个体合法权益的私益诉讼，公益诉讼的目的是维护国家利益和社会秩序。

对比传统民事诉讼的原告，公益诉讼的原告具有特殊性。

传统诉讼的原告须与本案有直接的利害关系，公益诉讼不要求原告与本案有直接的利害关系。

原告在自身利益未受直接侵害的情况下，也可就公共利益提起公益诉讼。

无直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵害国家利益、社会公共利益的行为，主要因为原告代表国家（全体公民代表－国家－行政机关），有权利也有义务维护国家和社会利益。

同时，国家、社会和个体的利益本质上是一致的。

三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。

维护国家利益、社会公共利益实际上也是在维护个体利益。

随着社会发展及公共利益保护的需要，诉权理论有了新发展，出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向。

如果起诉人提起诉讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权。

这就使诉权的考虑基于与起诉权有关的利益，而非权利。

通过将诉讼实施权的基础认定为诉的利益，不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护。

这扩展了当事人适格的基础，为起诉人基于环境公益提起环境公益诉讼提供了诉权基础。

海洋生态损害的影响是对全体公民整体性的。

在我国，代表全体公民利益的就是国家。

因此，《海环法》所确立的国家海洋生态索赔权不同于普通的民事诉讼权利，具有公益诉讼③的性质。

二、我国海洋生态损害索赔现状（一）海洋生态损害索赔相关的国内立法我国己初步建立海洋生态法律体系。

《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和包括《海环法》在内的有关海洋环境保护的法律法规中关于保护海洋生态方面的规定，对遏止海洋生态环境进一步恶化的趋势发挥了重要作用。

总体而言，我国目前的海洋环境污染损害赔偿制度的相关规定包括：（１）责任主体制度，主要依据民事诉讼法和海事特别诉讼法确定；（２）责任要件制度，主要依据民法通则的侵权责任构成要件制度的原则性规定；（３）责任客体制度，主要依据海洋环境保护法以及相关行政法规；（４）损害赔偿范围，主要依据民法通则和有关民事赔偿的司法解释等。

而作为损害赔偿基本制度组成部分的构成要件制度、因果关系规则、归责原则、举证责任②③这种观点称为“救济对象广义说”。

“广义说”中的另一种观点认为所谓他人利益是指“不特定的他人利益”。

与“广义说”相对应，有人认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

这种观点可以称为“救济对象狭义说”。

此外，根据公益诉讼的主体不同，有论者认为，公益诉讼也有广义和狭义之分。

其中，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。

而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

在国外有“ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ”这种诉讼活动，可以意译为“公益诉讼”。

在我国广泛使用的“公益诉讼”术语并不是一个法律意义上的概念，但是迄今为止学术界还没有统一的认识。

和管辖等基本没有规定。

自２０世纪８０年代以来，我国加入了近２０个有关海洋资源开发利用、海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约。

在涉及海洋环境污染损害民事责任方面，我国参加的公约主要有《１９６９年国际油污损害民事责任公约１９９２年议定书》④（简称《１９９２年责任公约》）和《１９７１年关于设立国际油污损害赔偿基金国际公约１９９２年议定书》⑤（简称《１９９２年基金公约》），这两个公约专门针对船舶油污的赔偿责任问题制订，已经生效实施多年，但后者在我国仅适用于香港地区。

我国目前还没有完备的海洋生态损害赔偿法律制度。

散见于各部门法的损害赔偿规定在处理海洋生态损害赔偿纠纷中就成为基本的法律依据。

这主要包括《中华人民共和国民法通则》（简称《民法通则》）中的有关规定和《中华人民共和国环境保护法》（简称《环保法》）、《海环法》，以及《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）中的有关规定。

在《海环法》修订之前，我国国内法律并没有关于环境损害的内容。

《环保法》虽没有对“污染损害”做出明确的定义，但是结合该法上下文，可以看出该法的“污染损害”仅指“传统损害”。

⑥这说明，在环境损害方面，《环保法》已经落后于环境损害赔偿的需要。

《海环法》突破了《环保法》的这一局限性，赋予国家海洋环境监督管理部门索赔海洋生态环境损害的权利。

目前，我国关于海洋生态损害索赔的立法规定过于原则概括。

同时，由于我国海洋环境保护实行环保、海洋、海事、渔政等共同管理的制度，而行政机关在结构上又分多个层级，哪一个行政机关或者哪一层级的行政机关是属于可以代表国家对责任者提出索赔的唯一主体，我国法律没有明确。

这种立法状况导致行政机关分工的交叉重叠情况，不仅造成资源浪费，而且可能会导致国家利益得不到有效的维护。

所以，我国的海洋生态损害索赔诉讼机制亟需建立和完善。

（二）我国海洋生态损害索赔诉讼现状分析海洋生态利益涉及范围广，情况复杂，往往为捕捞养殖、工业生产、交通运输等各行业所倚重，为众多不特定的利害关系人所开发、利用、收益。

因此，海洋生态损害也就具有广泛性和间接性的特点。

从这个角度看，海洋生态损害的索赔主体应是广泛的。