行政组织理论(00319)第七章

简述集权制的含义、优缺点及实行集权制较为典型的国家？一、集权制，是指行政决策权主要集中于中央级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。

此种体制的基本特征是中央政府高度集权，严格控制全国各地行政事务，地方政府没有或极少有自主权。

二、集权制的优缺点：1、集权制的优点：（1）政令统一，统筹全局，防止政出多门。

（2）层级节制，指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率。

（3）集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散、盲目建设及资源浪费。

2、集权制的缺点：（1）事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务。

（2）中央严密控制地方，易导致中央机关专制和个人独裁。

（3）层次繁多，事事层层汇报，易费时误事，不能及时、果断地处理行政事务。

（4）下级对上级惟命是从，过分依赖，不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养。

（5）无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求，妨碍了地方政府行政方式的创新。

三、法国是实行集权制较为典型的国家。

1、1982年以前，法国中央政府对地方政府的控制非常严格，首先表现为地方议会的权力受中央严格控制，省级地方政府的重要事务皆由中央政府决定，无须地方议会讨论；禁止省级议会讨论“政治问题”，中央政府有权废除省议会的法案等。

2、省长皆由总理和内政部长提名、总理任命，是中央政府的代表；市长也一身二任，既是地方行政长官，又是中央代表，他们都负有监督地方政府之职责。

3、中央政府通过财政手段对地方政府进行严格控制。

法国中央政府财政收入占全国财政收入的80%左右，地方财政开支一半来自中央的财政援助。

而中央提供财政援助是有条件的，中央以此为手段严格控制地方政府的行为，使其纳入中央政策的目标体系之中。

简述分权制的含义、特征、优缺点及其典型国家？一、分权制的含义：分权制，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。

二、分权制的特征：该体制的基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，在行政业务上具有较大独立性，其地方事务可完全根据地方需要实施管理。

三、分权制的优缺点：1、分权制的优点：（1）地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务。

（2）分权分工，可防止上级专断与个人独裁。

（3）分级治事，符合民主原则，可发挥下级人员的主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力。

（4）可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。

（5）有利于发挥地方国家权力机关对地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。

2、分权制的缺点：（1）地方分权过度，易形成地方本位主义，甚至导致国家分裂。

（2）分权过度，必导敢全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。

（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以有效贯彻四、美国实行的联邦制国家结构形式，属于典型的分权制，其州政府的自主权很大。

1、美国联邦政府与州政府之间，各有自己的职权范围，宪法与法律明文规定了分别授予联邦与各州的权力。

州政府在自己的职权范围内可独立行使职权，不受联邦政府的任何干预。

2、州长是各州的最高行政长官，由本州选民直接或间接选举产生，对选民负责。

州政府以下的地方政府虽然是根据州的法律建立的，但由于它们的主要官员均由地方议会或选民选举产生，因此它们直接对地方议会或选民负责，而非直接对上级政府负责。

3、一些具有法人资格的地方政府则具有更大的自主权，它们除了行政上的独立性之外，还有财务上的独立性：可以自己决定预算，自己决定征税、收费或举债，而无须联邦政府或上级政府的审查。

4、美国的州，在不违背联邦宪法的前提下，还有独立的立法权。

因此美国的州政府，从严格意义上说，不是一般意义上的地方政府。

简述均权制的含义、特征及其优缺点？一、均权制，是指中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，既不偏于集权，也不偏于分权的一种行政组织体制。

二、其基本特征是折中于中央集权与地方分权二者之间，主要根据事权的性质进行合理的划分，凡适宜中央管辖的事务划归中央政府管，凡适宜地方管辖的事务划归地方政府管，并维持中央与地方之间的协调、配合关系。

三、均权制的优缺点：1、均权制的优点：可发挥集权制和分权制之长，而避二者之短，既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性。

2、均权制的缺点：若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方积极性的发挥。

简述在当今市场经济条件下，如何正确运用集权制、分权制、均权制？一、制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个主要因素：1、社会的需要，其中主要是经济体制的需要。

这是决定任何一个国家中央与地方分权模式的根本因素。

2、一个国家的国家结构形式。

二、在当今市场经济条件下，如何正确运用集权制、分权制、均权制：1、市场经济对政府职能总的要求。

（1）在当今市场经济条件下，市场竞争机制起着配置资源、提高劳动生产率、促进效益分配的功能。

正因为市场竞争机制有着这样重要的功能，所以它对经济生活起着基础性的调节作用。

（2）但是市场竞争机制也有它的不足与失误，这主要表现在经济增长忽高忽低，失业、通货膨胀等经常出现的不稳定性，收入分配的不公平性，对垄断、公共产品和外部性的非效率性。

这些不足与失误要由政府去补充，去纠正。

（3）由此决定了政府具有调控宏观经济发展方向、比例、速度的职能，维持市场秩序、纪律的职能，各种保障职能——社会公共产品和服务的保障、公民基本生活的保障、环境保护等。

这三大职能如何在中央政府与地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。

2、市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。

（1）由于市场经济是高度社会化的经济，它的社会性、开放性要求在全国，乃至全世界形成统一的市场。

它天生反对诸侯经济，反对地方分割、地方垄断与地方封锁，它要求全国的生产要素，在全国乃至在全世界范围内进行最优的配置。

（2）市场经济的这个要求，只有中央政府才能够承担，只有它才能站在全国利益的立场上，促成市场经济在全国的最优发展。

同时，也只有中央政府才有权力、有条件对全国的经济进行宏观的统一调控。

所有这些都是任何一个地方政府所不能做到的，地方政府天然只是地方利益的代表者，它也只有权力、有条件对纯属地方的事务进行调配。

（3）因此，市场经济要求，凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构，地方政府不得染指。

3、市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。

地方政府主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务。

（1）首先体现在要为本地公民提供社会公共产品和公共服务，它包括地区性的邮电、通信、道路、桥梁、水利等基础设施，水、电、气的供应，以及部分高等教育，全部中、初级教育，地方文化、艺术、图书馆和地方治安工作之类的公用事业。

（2）其次，地方政府应在全国法律规范下，负责本地区的社会保障工作。

（3）再次，凡属地区性的环境保护工作，由地方政府负责；凡属全国性或跨地区性的环境保护工作，由中央政府负责或与受益地区共同负责。

另外，城市政府应以城市规划、建设、管理为中心任务。

4、中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性。

（1）综上所述，市场经济要求凡属宏观的经济及社会事务的调节与控制（包括全国市场秩序的维护）都属中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指；（2）凡属纯地方事务，在中央的统一法制规范下，由地方政府自主决策，独立经办，中央政府一般不加干涉。

只有少数事项，由中央与地方共同负责。

（3）这种按事权的性质进行分工的体制，除了能适应市场经济的要求外，还有两个很大的优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的；第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。

它们之间的权力界线基本上是清楚的，因而也能保持稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。

分别简述首长制、委员会制、混合制的含义、特征及其优缺点？一、首长制：1、首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。

2、其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政事务，其他领导成员均为行政首长的助手或幕僚，协助行政首长行使职权，只有建议权，而无决定权。

3、优点：（1）事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高。

（2）责任明确，权、责统一，可避免职责不清、互相推诿、无人负责等弊端的产生。

（3）易于保密。

4、缺点：（1）首长个人独揽全权，易形成个人专制。

（2）首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊。

（3）首长一人智力、精力有限，易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊。

二、委员会制：1、委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。

2、其基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数服从多数”的原则集体讨论决定。

瑞士是实行委员会制的典型国家。

3、优点：（1）能集思广益，容纳各方意见，集中众人智慧，考虑问题较全面。

（2）集体承担责任，有利于协调一致地推行计划。

（3）互相监督，不易营私舞弊。

4、缺点：（1）责任分散，且不明确，对决策后果易出现争功诿过的现象。

（2）成员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

三、混合制：1、混合制，又称委员会和首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。

2、其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。

3、优点：可同时兼有首长制和委员会制之优点，而避免二者之弊端。

（1）既利于权责集中统一，又便于集思广益；（2）既可避免个人独裁，又可避免无人负责。

4、缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊。

（1）一方面是个人专断，以权谋私；（2）另一方面则权责不清，争功诿过。

简述如何正确运用首长制、委员会制、混合制？一、首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应视情况而灵活运用，不可偏于一隅。

至于如何运用，古今中外的思想家进行了反复探讨，并提出了各自独特的见解。

1、我国明代张居正曾指出：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。

”执行中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，交给多人办比交给一人办好。