工业类建设项目环境监理制度的实践与思考

第33卷第2期2008年2月环境科学与管理E N V I R O N ME N T A LS C I E N C EA N D MA N A G E ME N T V o l .33N o .2F e b .2008收稿日期:2007-09-19作者简介:林鑫海(1964-),男,高级工程师,从事工业废水、废气治理的技术研究、技术咨询和建设项目环境管理。

文章编号:1673-1212(2008)02-0010-03工业类建设项目环境监理制度的实践与思考林鑫海1,潘哲明1,胡桂昌2(1.宁波市镇海区环境保护局,浙江宁波315200;2.浙江省环境保护科学设计研究院,浙江杭州310007)摘　要:文章简要介绍了在工业类建设项目中开展环境监理试点的效果,分析了环境监理中存在的问题,对进一步完善工程环境监理制度提出了相应的对策。

并认为,要使环境监理制度得以有效推行,明确的法律地位、完善的管理标准和管理规范是基础。

关键词:工业;建设项目;环境监理中图分类号:X 32文献标识码:AP r a c t i c e a n d T h i n k t o S y s t e mo f E n v i r o n m e n t a l S u p e r v i s i o ni n I n d u s t r i a l C o n s t r u c t i o n P r o j e c t sL i n X i n h a i 1,P a n Z h e m i n g 1,H u G u i c h a n g2(1.N i n g b o Z h e n h a i E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n B u r e a u ,N i n g b o 315200,C h i n a ;2.Z h e j i a n g E n v i r o n m e n t a l S c i e n c e R e s e a r c h a n d D e s i g n I n s t i t u t e ,H a n g z h o u 310007,C h i n a )A b s t r a c t :T h e p a p e r m a d e a b r i e f i n t r o d u c t i o n o n t h e e f f e c t o f e n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n i n i n d u s t r i a l c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s ,a n a l y z e d t h e p r ob l e m s e x i s t e d i n e n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n ,a n d p r o p o s e d t h ec o r r e s p o nd i n g c o u n te r m e a s u r e s t o i m p r o v e t h e s y s -t e mof e n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n .T h e p a p e r w a s o f t h e v i e wt h a t t h e d e f i n i t e l a w ,t h e p e r f e c t m a n ag e m e n t s t a n d a r d s a n d r e g u l a -t i o n s w i l l b e e s s e n t i a l t o e f f e c t i v e l y p r o m o t i n g e n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n s y s t e m .K e y w o r d s :i n d u s t r y ;c o n s t r u c t i o n p r o j e c t ;e n v i r o n m e n t a l s u p e r v i s i o n 加强建设项目的“三同时”管理,控制污染物排放总量,是建设项目环境管理的基本任务。

长期以来,政府环保部门在加强建设项目环境保护管理中,主要侧重于建设项目的环境影响评价和项目竣工的环境保护验收,而对建设项目的“三同时”监管,由于受管理人员数量、专业技术水平等因素的限制,难以对项目实施全过程跟踪管理,因而有些建设项目“三同时”措施的落实往往不能到位,其“三同时”的实际执行效果与环评的要求差距较大。

为控制施工阶段环境污染和生态破坏,2002年,国家环保总局会同6个部门在生态环境影响突出的国家十三个重点建设项目中开展了工程环境监理试点[1],取得了良好的效果,但涉及工业类建设项目的环境建立并未列入本次试点范围。

推行工程环境监理制度,通过借助社会中介机构的力量,对工业类项目在建设过程中进行全过程的管理,将有助于建设单位落实建设项目环境影响评价中提出的各项措施,确保环保“三同时”制度的真正落实。

1　开展工业类建设项目环境监理的思路镇海区是宁波市和浙江省重要的石油化工基地,投资规模的不断增加和投资主体的多元化(民间投资占有较大比重),给环境管理工作带来了很大的压力。

部分投资者缺乏社会诚心和个人信用,竭力追求投资效益的最大化,转嫁企业的社会责任,轻视环境污染防治和安全生产管理工作,使个别项目在进入商业运行后,未能达到环境管理的要求,有的项目甚至存在着较大的环境风险隐患。

借鉴工程环境监理在生态影响类项目管理中的经验和建筑施工监理在建筑施工管理中的做法,通过借助社会中介机构,对化工、建材、印染等重污染项目在施工过程中的环境保护措施及“三同时”制度的执行情况进行全过程的监督管理,将有助于落实建设项目环境影响评价中提出的各项措施,确保环保“三同时”制度的真正到位。

·10·根据镇海区的现实情况,工业类建设项目环境监理的试点首先在化工企业开始。

目前推行环境监理的行业涉及化工、建材、机械、运输等。

工程环境监理制度的实施,在加强建设项目环境保护的管理、完善企业环境管理制度方面起到了积极的作用。

2　实施工程环境监理的效果环境监理单位在企业与环保主管部门之间起着信息沟通作用。

定期的环境监理报告为环保部门对建设项目的监督管理提供有效的信息,使环保部门能及时了解项目实施计划及实际进度,对建设项目施工阶段的监督检查更具有针对性。

通过信息的相互反馈,受业主委托的环境监理单位能及时把项目建设中产生的问题在施工阶段予以解决。

在监理过程中,环境监理单位依据项目的环评文件及批复意见对产品方案、生产规模、工艺路线、污染特征、排放特点及各污染控制节点等进行符合性分析,为环保部门判断项目的符合性和“三同时”措施符合性提供依据。

监理单位通过施工阶段的环境监理,对配套建设的“三同时”措施的落实是否满足环境影响评价文件及批复要求作出明确的结论,对施工阶段对环境的影响进行综合评定;对进入试生产后可能产生的问题提出相应的建议,为环保主管部门决定该项目能否允许进入试生产提供了技术依据。

施工过程将不可避免地给周边环境带来一定的影响。

环境监理单位通过审查施工方案、巡视施工现场,来了解施工过程中的污染状况,对产生生态影响和环境污染的施工点,督促施工单位采取相应的技术措施来减轻或消除对环境的影响。

工程环境监理的实施,使企业对试生产中污染治理和环境管理的任务和要求更为明确,业主的环保意识和环境责任感更加增强,在一定程度上有助于项目竣工环保验收工作的顺利进行。

3　存在的问题3.1　法律地位通过实施环境监理制度,可以实现企业外部经济效应内部化,但这一效果往往要在企业投入生产后才能实现(通过环境监理制度可以确保环保设施的施工质量,有助于污染防治设施发挥良好的作用)。

由于工业类项目的业主在工程施工阶段中实行环境监理所获得的外部经济效应不明显,因而业主普遍表现为不愿承担。

但是,在现有的环保法律体系内,环境监理制度的法律地位并未明确,与环境监理有关的只有一个部门规章,而对哪类建设项目需实行工程环境监理,其界定的依据也只是按照环保部门文件,特别是工业类项目,其界定的范围仍未明确。

在2002年国家环保总局也只是要求对建在生态敏感区、对生态环境影响突出的部分国家重点工程实行工程环境监理试点,并未包括工业类项目。

在地方立法中,由于缺少上位法的支持,环境监理制度无法在地方环境保护法规和规章中得到体现。

在具体操作中,环境监理制度的落实还是依照部门文件中的要求,结合环境影响评价的具体情况在确定。

法律上的缺位,使环境监理在建设项目环境管理中的地位较为模糊。

3.2　监理周期建设项目工程环境监理的工作周期一般都是从项目开工建设起,到竣工环保验收结束时止,包括施工期及试运行二个阶段。

一个项目的监理周期往往需要二年左右的时间。

特别是在试生产过程中,环境监理单位需要持续的跟踪,掌握试生产过程的实际情况,而试生产阶段生产工艺的不稳定,则会大大延长环境监理的工作周期。

3.3　监理费用到目前为止,工程环境监理还未正式发布指导性的取费标准,在实际操作中,环境监理的取费由业主和监理单位双方协商来确定。

取费标准缺乏依据,一方面会给建设单位产生一个错误判断,认为工程环境监理是环保部门超越法律之外的行政干预;另一方面会在业内产生相互竞价,使监理费率过低,从而降低环境监理的工作质量。

3.4　工作考核在形式上,工程环境监理属于委托代管型,监理单位应该为业主如实反映项目建设过程中环境保护措施的落实情况。

但从实际情况来看,环境监理单位对所监理的内容缺乏量化的指标。

其原因有二:一是在初步设计和施工图设计阶段,设计部门弱化了环保设计这一环节,对于环评中所提出的环保措施未能予以重视,加上施工合同中有关环保方面的条款也未能得到细化和量化,这使得环境监理单位在开展监理过程中缺少足够的依据;二是施工过程中产生的环境污染缺少可以量化的指标,当施工过程对环境造成了污染时,往往只能用比较法来说明污染的程度。

对环境监理单位的工作评估也缺乏量化的指·11·标,这将是影响工程环境监理制度有效推行的一个重要因素。

进一步加强环境监理的量化研究,建立一套量化的监理工作管理指标体系和监理工作评估体系,是推行工程环境监理制度的基础。

3.5　监理单位和专业人员目前有资质的环境监理单位很少,业主的可选择性不大,存在着市场垄断的倾向,这不利于环境监理的健康发展。