论我国行政权力运行机制的模式选择

论我国行政权力运行机制的模式选择刘诚(中山大学法学院副教授，法学博士)[摘要]我国现行的行政权力运行机制存在着行政与市场不分，行政权纵、横向权力界限不明以及部门权力过于集中等问题。

传统行政权力运行机制有限权、授权和分权三种模式。

当代中国行政权力运行机制应选择“分权—集权—分权”模式。

[关键词]行政权力运行机制；限制模式；授权模式；分权模式；“分权—集权—分权”模式[中图分类号]D911.01[文献标识码]A [文章编号]1003-7462（2010）04-0046-06本文系中山大学人文社会科学研究青年项目（编号：12000-4101167）成果之一。

自20世纪70年代末期以来，我国行政执法机制已经逐步实现从政策执行向行政执法的转型，可以说，我国正在逐步迈向法治政府。

然而，法治政府并不等于服务政府，法治政府也不是高效、廉洁的服务型政府的充分必要条件。

通过法律来从外部限制行政权力仅仅是建立良好的行政权力运行机制的一个环节，我们还需要从内部来整合、调整行政权力运行机制，实现行政权的自我革新和自我净化，以回应服务型政府的要求。

就目前而言，我国行政权力运行机制尚存在以下几个问题：第一，从宏观上看，行政权力与市场的边界仍不清晰。

改革开放20多年来，在政府与市场关系上，一个总的趋势是政府从市场中全身而退。

但是，在回归市场的名义下，我国某些领域中的行政权力运行机制改革又诞生了新问题：一些原本应该由政府提供公共产品的领域被过度市场化了。

比如公立教育、公立医疗、公共交通本来就需要政府的积极参与投入，过度市场化只会降低这些公共服务的品质，加速社会不公平和不和谐。

从这个意义上看，我们所进行的行政权力运行机制改革不能从全能政府的一个极端走向消极政府的另一个极端。

因此，当代中国行政权力运行机制改革面临的一个重要问题并不是政府从市场中全面抽身，而是要重新认识政府的行政权限，进而掌握行政权力“为”与“不为”的艺术。

换句话说，我们既要在某些领域限缩政府权力，又要在某些领域让政府积极有为。

所以，与西方国家自1950年代以来的以“回归市场”为主要导向的行政权力运行机制改革不同，中国行政权力运行机制改革面临双重任务：一方面，为了打造合理有效的服务政府，我们必须决定在哪些领域应该放松行政管制；另一方面，为了塑造积极有为的服务政府，我们也必须决定在哪些领域应该继续保留甚至强化行政权力。

这意味着我们对行政权力的边界要有一种动态和互动的眼光，在运行的过程中要根据事物的性质，准确判断集权与分权的利弊，及时地调整集权与分权尺度，同时满足集权与分权的需要。

[1]第二，从纵向上看，不同层次行政权力的纵向分权不明显。

具体来说，我国行政执法体制在纵向一、我国行政权力运行机制的问题46··配置上，遵循的是上级有什么下级就有什么的“上下一般粗”原则，这样一来，各级执法部门职权大体相同，都有同样的行政执法权，往往形成多层执法、重复执法的格局。

第三，从横向上看，同一层级的行政主体权力分散，不同行政部门执法职能交叉。

我国行政权力运行机制是全能国家的产物，高度密布的国家权力网络笼罩了社会的每一个角落，具体到行政执法运行机制，其表现一是行政执法主体权力分散，二是不同行政部门执法职能交叉。

同一层级行政权力的内部执法主体分散在我国是普遍问题。

例如我国林业行政执法，承担行政执法职能的执法部门既包括林政资源管理、森林公安、林业站、野生动物管理、营林管理、森林防火、山林纠纷调处等若干机构，还包括植物检疫机构、自然保护区管理机构等大量事业单位，实际上形成了一个林业执法组织群体。

行政执法权过于分散必然会导致执法队伍庞大，这不仅增加行政执法的成本，还很容易出现执法冲突。

此外，行政执法权过于分散还会导致多头执法，导致执法寻租现象层出不穷，极大加重了行政管理对象的负担。

至于所谓行政部门职能交叉，是指对于同一违法事项，不同的行政职能部门都有执法权。

比如在农业生产资料的管理问题上，农业行政部门、产品质量监督部门、工商部门、粮食部门、卫生部门对之均有执法权。

这一方面可能导致无人负责，执法推诿，另一方面，在行政处罚和行政收费等有利可图的领域里又会导致争夺执法权的局面，最终导致对行政执法一事不再罚原则的违反。

第四，职能部门的内部行政权力过于集中，决策、执行与监督不分。

我国采用以职能分工为标准的部门行政机制，政府各个部门集决策、执行和监督为一体，自己制定规则，自己执行，自己监督。

在全能国家时期，这种高度集中的部门行政体制能够保证行政机关迅速完成行政目标。

但是，随着社会市场经济的逐步建立，这种高度集权的行政权力运行机制也逐渐显示出其弊端：一是容易导致部门权力利益化，部门利益法制化。

由于政府部门同时享有决策权和执行权，它实际上具有裁判员和运动员双重角色。

这样一来，政府部门在制定决策（包括行政立法）的时候，不可避免的会运用各种手段来为本部门争取利益，行政立法和行政规定成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。

实践中，过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、管制等严重侵害公民、法人和其他组织正当权益的行政行为，多是以行政立法或者行政规定的面目出现的。

二是进一步导致行政部门职能的交叉重叠。

由于各行政机关从自身管理需要出发，以法规、规章或行政规定等抽象行政行为来尽最大可能扩大自身权限，如此一来，各自的利益不断扩张必然产生相互的利益交叉，而利益交叉又产生利益冲突，互相推诿。

三是导致政府权力部门化。

按照行政管理学的观点，政府和部门的关系应该是政府决策，部门执行，但现有的决策模式是：政府将权力下放给部门，由部门来议定、协商、起草，政府盖章发文，然后由部门照章执行。

从某种程度上说，政府权力演化为部门权力，形成“弱政府、强部门”的格局。

四是导致了决策、执行和监督专业化程度不高，无法建立专业化的现代行政管理体制。

从决策和执行的角度来看，在这种模式之下，行政管理的重心必然是放在执行上面，决策的重要性被忽略。

同时，现代社会的公共行政越来越复杂，越来越技术化，而行政管理方又无法提供高质量的专业化的执法者来完成行政任务。

从监督的角度看，行政机关层级监督是一种经常性的监督制度，但是也存在专业性不强的问题。

比如我国目前农业行政部门的层级监督一般由法制机构进行，但农业行政部门的工作人员大部分是农业技术人才，导致农业行政执法监督工作机构不健全，力量不足。

二、传统的行政权力运行机制模式基于上述认识，改革和完善行政权力运行机制势在必行。

至于如何改革、方向何在，宜应先回顾一下几种传统的行政权力运行机制模式。

行政权力运行机制大致有限权、授权、分权三种模式。

1、限权模式的行政权力运行机制，核心即限制行政权力。

这种模式主要受以下几种观念的影响：首先，按照自由资本主义时代的三权分立学说，行政权严格区别于三权中的司法权和立法权，因此，47··行政权被严格限制在执行领域，不能染指立法和司法。

其次，近代自由资本主义普遍信奉“小政府”的理念，因而行政事务内部行政权的行使被局限在治安、外交、和税收等狭小领域，绝大部分公共事务都被交给公民和社会自己管理。

与此相适应，行政权的行使方式也体现为强制性和命令性为特征的侵害行政。

最后，启蒙思想的个人权利学说普遍认为个人权利优先于国家权力；而国家权力则是一种必要的恶，它在维护政治国家的秩序与安全的同时也构成了对个人权利的潜在威胁。

因此，在这个时期，保障个人权利，限制行政权力是宪政法治国家的内在要求。

通过以上考察，我们发现在自由资本主义时期，检讨行政权如何受到宪政分权原则和法治原则等外部力量的拘束，从而确保公民的基本权利构成了行政法研究和实践的主线。

为此人们设计了种种宪政法律制度来限制行政权力，从而塑造一种以个人权利保障为核心的、有节制的行政权力运行机制，这就是限权模式。

2、授权模式的行政权力运行机制。

19世纪末期以来，市场的失灵使得国家任务不断膨胀，现代国家开始由自由法治国向社会法治国家转变。

行政主体承担了越来越多的社会事务。

一方面，建立在三权严格区分基础上的行政权的边界被打破，行政权开始逐步扩张，行政权越来越多的介入立法领域和司法领域。

另一方面，在行政权内部，行政也不再局限于那些以命令性和强制性为特征，以维护治安和征税为目标的秩序行政，开始出现了大量的给付行政诸如社会保险、社会救助、兴办公用事业、提供职业训练、环境维护、提供经济辅助，等等。

[2]55与此同时，“由于行政的功能和任务，在大部分的行政领域里，不仅在于执行法律或维护法律秩序，而毋宁在于执行公共任务及满足公共的需要，其内容具有一般政策的，管制政策的、经济政策、社会政策、文化政策等性质，而且基本上是由合目的性的观点、财政能力的考量所决定”，[3]243赋予政府的裁量权也日益扩大，这也是行政权内部扩张的一个表现。

最后，行政权的扩张还体现为决策成为一项新的政府职能。

在强调政治与行政二分的时代里[4]12，政府行政的主要是职能是执行，决策属于政府体制以外的政治活动的范畴。

但是，随着积极国家时代的到来，人们逐渐认识到行政机关履行单纯的执行职能已不能适应社会需要，有效的政府治理还需要政府对各种社会问题作出行政决策。

[5]综上，19世纪末期以来随着自由法治向社会法治国的转变，行政权的扩张成为一个新趋势，行政权力运行机制普遍采用的是授权模式。

3、分权模式的行政权力运行机制。

20世纪70年代之后，以政府干预为导向的福利国家出现了一系列问题。

西方各国掀起了限缩政府职能与回归市场价值的改革，与此相适应，行政权运行机制选择了分权的模式。

西方国家普遍采纳分权模式的行政权力运行机制，主要基于以下考虑：第一，福利国家的大政府在增进社会福利和公共利益的同时，也带来了低效率的行政。

于是，各国政府开始重新梳理以政府为导向的权力配置，进行一系列以市场为取向的改革，如解除管制、成本—收益分析、市场取向的管制方、公民参与、权力下放以及将一部分公共事务授予给非政府组织甚至私人市场，等等。

第二，行政分权的出现还源自于现代行政权的发展。

一方面，现代行政权内容的不断更新与扩张使得分权模式成为必要。

同以秩序和安全为目标的侵害行政相比，新时期的服务性和授益性的给付行政更适宜于由非政府组织来行使，因为它不必以国家强制力为后盾。

另一方面，同传统行政权相比，现代行政权的管理内容也显得更为专业，行政机关必须授权或委托给有专业人才、专业技术及设备的非政府组织来代为管理。

第三，行政分权还源自于人们对政治与行政关系的重新认识。

福利国家中的政治与行政不分固然在满足政府决策自主性和执行有效性上发挥出巨大的功效，但是，这种职能程序过程中的集权也导致了一系列问题，如决策和执行合一所带了权力集中往往会形成权力垄断格局，导致部门职责利益化和部门利益法定化。