LNG下游市场开发中的实践问题与法律对策

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经营与管理
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!"#下游市场开发中的实践问题与法律对策
华东政法学院环境资源法研究中心 !$%%%&$"
摘要
王
刚
下 游 市 场 开 发 是 !"# 产 业 链 中 最 关 键 环 节 ! 以 & 照 付 不 议 ’ 合 同 拓 展 以 燃 气 电 厂 为 支 柱 用 户 的 终 端 天 然 气 用 户 市 场 是
!"# 项目的定价机制和制定支持 !"# 项目发展的
税收体制 ! 对通过充分发挥国家宏观调控下的市场 配置资源的基础作用来发展新型的 !"# 项目产业 ! 无疑具有巨大的法律制度促进作用 " 最后 ! 我国对天然气最终用户的 & 照付不议 $ 合 同的签订缺乏相关制度支持 % !"# 产业链需要 & 照 付不议 $ 的长期承诺作保障 ! 这不仅仅需要 !"# 产 业链上所有参与者的相互信赖 ! 更需要相关的制度 给予支持与保障 % 其中的一个制度前提是建立基于 市场价值的有竞争力的天然气定价机制 ! 另一前提 是对天然气的未来有现实需求的制度保障 % 政府的 强制定价和指定用量虽能启动需求 ! 但不会在生产 者和消费者之间形成长期稳定的合同关系 % 在美国 ! 长期的 & 照付不议 $合同与成本加成定价政策以及对 未来天然气需求的过高估计 ! 曾经导致了 $% 年代整 个天然气行业的重大危机的教训应该吸取 %
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下游市场
最终用户
照付不议
法律监管
!"# 属于资金密集型项目 ! 尤其前期需大量资 金投入 ! 项目风险很大 " 开发 !"# 下游市场对于成
功实践 !"# 进口项目具有决定性作用 ! 如能获得稳 定的最终消费者用户的支持 ! 对 !"# 项目资金的融 通和风险的化解具有举足轻重的作用 " 目前下游市 场是 !"# 产业链中最薄弱的环节 ! 合理的培育与开 发下游市场是 !"# 产业链中最紧迫的环节 ! 笔者试 从法律视角提出有针对性的对策措施! 以对我国
!"# 市 场 的 初 期 很 难 做 出 像 燃 气 电 厂 那 样 的 购 气
保证 % !"# 生产商也只有与购气方签订长期 & 照付 不议 ’ 合同 ! 才可在竞争激烈的买方市场站住脚跟降 低投资风险 % 而燃气发电厂是最有能力为天然气供 应商和基础设施投资者提供所需的购气承诺的 % 一 方面燃气发电厂耗气多 ! 能够为天然气提供稳定的 销售渠道 ! 继而可以为整个 !"# 产业链的融资问题 的解决及风险的降低提供了保障 ! 另一方面实践中 电力需求的迅速增长和因追求环保目标而必须的电 力供应的多样化 ! 为燃气发电提供了重要的发展动 力%
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款等配套支持政策 ! 第四 " 实施严格的环保标准 "开发以燃气电厂为 支柱用户的下游市场 ! 实行严格的环境制度有利于 天然气对相对于其他燃料的竞争力 " 从而推动 !"# 在工业和商业部门的应用 ! 同时 "政府要把天然气发 电作为可再生能源技术来看待 " 采取支持可再生能 源比如风能 #太阳能 #生物质能类似的政策支持天然 气发电技术的推广作为 !"# 发展初期的核心用户 ! 比如 " 可以采取对天然气发电装置进行补贴 " 或通过 立法的形式等规定电网必须按照一固定价格购买一 定比例的气 #电等手段支持 !"# 工业 !
中获得合理的收益率 ! 第二 "!"# 下游市场立法 ! 作为 !"# 下游市场 法律监管框架的核心组成部分就是要对下游市场开 发进行立法 " 明确政府在开发 !"# 下游市场开发中 的政策倾向和扶持措施 " 规定下游市场开发中包括 最终耗气用户 # 配气公司等各参与方在内的当事人 的基本权利 #义务和基本经营 #监管原则 ! 只有建立 在 !"# 下游市场开发立法的基础上的全国统一的 法律监管框架 " 才会消除监管上的不统一并鼓励投 资与消费 " 有助于创造更加稳定的投资环境和经营 环境 " 减少不确定性和投资风险 " 从而降低资本成 本 ! 实际上 !"# 产业链的参与者都希望使用长期天 然气供应的 & 照付不议 ’ 合同 " 但缺乏专门的法律依 据造成了合同谈判的困难 ! 将 !"# 产业链不同参与 者的作用和责任用法律形式加以规定 " 有可能减少 利益冲突并确保各方平等参与 !
!"# 项 目 的 进 口 乃 至 整 个 天 然 气 工 业 的 发 展 略 尽
绵薄之力 "
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!"# 下 游 市 场 开 发 的 重 要 性 及 存 在的问题分析
培育和发展以燃气电厂为支柱用户的 #$% 下 市场是天然气链中最关键的环节 ! 同时也是我
游市场的益处 国天然气链中最薄弱的环节 " !"# 项目更是一个环 环相扣的产业链 !!"# 项目能否实行取决于潜在进 口区 !"# 市场能否得到有效的开发 ! 及时开发有足 够规模的终端天然气用户市场对发展 !"# 产业链 起关键作用 " 从"# 最终用户最集中于燃气发电厂 " 同时 ! 鉴于
消费天然气 % 大量的新兴天然气市场的实践也证明 ! 燃气发电厂确实起到了支柱用户的关键作用 " 日本 和韩国就是依靠可转换燃料的发电厂建立了基于
!"# 的天然气产业链 " 以燃气电厂为支柱用户不但
可以保证天然气需求量 ! 确保总负荷系数维持在较 高水平 ! 还可以与电厂签订长期的 & 照付不议 ’ 合同 以降其经营风险% 而配气公司及民用需求在开发
!"! 建立对 #$% 下游市场开发的法律监管框架
第一 " 建立良好的法律监管框架 ! 良好的法律框 架是 !"# 产业链上天然气经营者之间 # 经营者与终 端用户之间长期承诺保障 ! !"# 项目需要大量资金 投入 " 其前提是投资者能够对将来合同的合法有效 性进行合理预期 ! 国际经验也表明 " 只有东道国建立 了对参与各方都可以接收的游戏规则做出了明确的 法律规定时 "!"# 项目才会产生收益 ! 因此 "当前中 国的当务之急就是赶紧制定出法律框架 " 这是促进 天然气市场的开发尤其使下游市场开发所必须的制 度投资 ! 在全国性的法律尚未制定出以来 "政府为了 促进 !" 下游市场的发展 " 可以与参与方签订一揽 子具有法律约束力的保障或支持承诺 ! 该法律监管 框架应该最大程度上体现 !"# 最终消费用户的利 益 "比如着重保护弱势用户的利益 " 加强对输气公司 滥用市场支配地位的反垄断 ! 同时在设计我国的法 律监管框架时 " 一定要为今后的 !"# 产业留下充分 竞争的制度空间 " 以确保 !"# 产业链始终有效率 ! 鉴于燃气电厂及地方配气公司对天然气市场的 需求规模和趋势的决定性影响 " 笔者在此 " 特别指出 在设计对它们的法律监管框架时要特别注意的两个 因素 ! $$% 作为天然气供应链的支柱用户 " 天然气发 电项目应当享受优先权 ! 特别应当给予电厂投资者 以电力出售和定价的保证 " 为他们的购气承诺提供 支持 !$% %地方配气部门应当在投资 #筹资 #定价和特 许经营权等方面都有明确规定的框架下开展经营 ! 明确地方配气公司的特许经营权 " 而且为投资者提 供足够的回收投资时间和机会 ! 为地方配气公司提 供实施扩建计划所需资本的融资机会以及为它们提 供保证 " 使之能够转移购气成本 "并从基础设施投资
!"# 下游市场发展的关键 % 从法律的视角观察 ! 以燃气电厂为支柱用户的 !"# 下游市场开发中存在诸多问题 ! 需从法律制度的
设计上做出安排 % 政府要公布有效促进 !"# 下游市场开发的能源政策 ! 建立以下游市场立法为核心的法律监管框架 ! 完善天然 气定价机制及税收体制 ! 把握 & 照付不议 ’ 合同的发展脉搏 % 关键词
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以燃气电厂为支柱用户的 #$% 下游市场开发 上文论述了 !"# 下游市场充分及时的开发对
中存在的问题 整个 !"# 产业链而言有着举足轻重的作用 ! 然而
!"# 下游市场在实践中如何进行开发 ! 从法律的视
角又会发现一系列的问题 % 首先 ! 除了在国民经济和社会发展 & 十五 ’ 计划 中对天然气发展目标与趋向做了简要陈述外 ! 我国
!"# 项目经济规模的复杂性 !!"# 产业链需要同步
与衔接 ! 因此需要有支柱用户 # 比如燃气电厂 $ 参与 到 !"# 产业链中 ! 从 !"# 一进口就开始成规模的
!"
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政府至今还没有出台全国统一性的天然气政策来说 明天然气在能源结构中的地位以及鼓励天然气开发 的相关政策和措施 ! 更不用说对 !"# 下游市场开发 做出明晰的国家政策 " 国家只有先对天然气工业做 出 #白皮书 $ 式的政策 ! 才可以进一步的明晰 !"# 下 游市场的国家政策 % 由于下游市场开发的重要性及 特殊性 ! 建议我国政府做出针对下游市场开发的专 门的政策说明 " 其次 ! 鉴于 !"# 下游市场开发对整个 !"# 产 业链乃至我国的天然气工业的重要性 ! 我国迫切需 要建立适当的法律监管框架 ! 以使对天然气下游市 场开发的政策说明具有可预测的稳定性 " 虽然目前 我国已公布了一套关于上游石油和天然气活动的法 律法规 ! 但针对中下游的法律监管还呈现法律空白 ! 这就给 !"# 下游市场的开发带来了不确定性 ! 从而 无法推动整个 !"# 产业链的发展 " 值得关注的是 ! 世界银行目前正在和中国合作研究 !"# 下游市场 的法律监管问题 " 笔者以为 !我们要抓住此次机会以 此为契机通过借鉴国外发达国家对 !"# 下游市场 法 律 监 管 的 成 功 经 验 顺 利 的 建 立 起 我 国 的 以 !"# 下游市场立法为核心的法律监管框架 " 再次 ! 我国缺乏对 !"# 项目以市场为基础的定 价机制和支持 !"# 产业发展的税收体制 " 为了顺利 实现开发足够规模的最终用户 !"# 下游市场 ! 完善