城乡统筹下的土地承包经营权入股制度
无锡市坚持城乡统筹 保障农民土地权益
了 ７宗 集 体 建 设 用地 ． 开创 了农 村 集 体 建 设 用 地 直
接 进 入土 地 一 级市 场 的 先河 。
３ 完 善 失 地 农 民补 偿 办 法 ， 障 农 民被 征 土 地 、 保 权益。 一是全 面 推行“ 土地 换保 障 ” ２ ０ 。 ０ ４年 ， 市政 府
上海农村经济 ２ １ 第 １ ０ ０年 ２期
度 改革 结合 起来 ， 明确 农 户承 包 经营 权 的基 础 上 ， 在
通 过流 转机 制 ， 承包 权变 股 权 ， 参与 集 体 资产经 营 收
２０ ０ ７年 １月 《 锡市 集 体建 设 用地 使 用权 流 转管 理 无
暂 行 办 法》 施 以 来 ． 锡 市 以挂 牌 方 式 公 开 出 让 实 无
无锡 市 坚持城 乡统筹 保 障农 民土地权 益
一周士 良 仇 广 先
入 股等 方式 落 实农户 的土地承 包经 营权 。 统筹 城 乡发展 ，是 全面 建 设 小康 社会 的根 本 要
求 ， 党 中央从 战 略全局 出 发作 出的 重大 决策 。 城 是 而
乡统 筹难 点 、 点 、 焦 分歧 点都 在土地 问题上 。 年来 ， 近
济实 力较 强 的地 区 ，将 土 地确 权 与集 体经 济产 权 制
合 法 、 址 清 楚 ， 合 土 地 利 用 总 体 规划 和村 镇 建 界 符 设 规 划 的前 提 下 ， 许 城 镇 规 划 区 以外 的 村 、 农 允 镇 村集体建设用地依法转 让、 出租 、 价 入股 和 抵 押 作 （ 商业 、 住宅 、 游等 经 营 性 项 目除 外 ） 明确 了集 体 旅 ， 建 设用 地 流 转 收 益分 配 办 法 ， 定对 于集 体 土地 所 规 有 者 出 让 、 出租 集 体 建 设 用 地 所 产 生 的 土地 收益 ．
统筹城乡发展中的农村土地流转模式探析——以重庆市为例
（ ） 一 农地 流转的 典型模式 介绍
、
重庆 农 村土地 流转 的现状
１ ． 九龙坡区模式 一 住房换宅基地、 社会保障换集体土
地承包地① 九龙坡是重庆传统的工业发达 区域 ，经济总量连续四年
（ ） 一 农地流转的总体情况
从成 为试验区以来 ，重庆积极探索着消除城乡二元结构
总面积为 ２７ ９万亩 ， １． ３ 占当年农村承包耕地总面积的 １． ％。 ０４ ８
九龙坡 区探索制定了 《 农村土地承包经营权流转管理试
在总的流转面积 中 ， 转包地 占 ５ ． ％， ０ ３ 出租地 占 ２ ．％， ３ ０ １ 转让 行办法》 ｌ个配套制度 ， ３ 等 ２ 以解决农 民变 市民过程 中面 临的 地 占 ８ 互换地 占 ８ ７ ， ％， ． ％ 入股地 占 １ ％， ６ ． １ 自愿放弃 的承 种种权益不平等问题 ， ８ 选择西彭 、 白市驿和华岩等三个镇作为 包地 占Ｑ ６ ４ ％。重庆市政府农村工作办公室的相关资料显示 ， 重点突破 区域实施改革。 九龙坡 区城乡统筹的相 关办法规定 ，
贷款 。 传统购房思路行不通 ， 有另辟蹊径 ： 只 以其在 农村最为 作业道路系统 的配套建设 。 值钱的宅基地 来换城市 房屋 。九 龙坡 区试 行的正是 以城市住 ．
龙头企业 、 果品公司和广大农 户三方紧密合作 ， 形成一个
由于广大农户家家是股东 ， 个人利益 与公司 房换农村宅基地的办法 。经报批 同意后 ， 九龙坡按照“ 城市建 经济利益共同体 。 广大农户以股权 方式参与公司 ， 既是公 设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 ” 的试点要求 ， 出原 兴衰紧密联系在一起 。 拿 农村宅基地的 ２ ％； ，集中兴建新型农村社 区 ，可以腾 出 司的主人， ｏ Ｅ右 又是劳动者。他们既享有股金分红， 叉可获得稳定 ８ ９左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地 ，用多 得的 的工资报酬。这样看得见 的收益极大地激发 了农户 的参与热 ０６ 土地出让金等收益来补贴农 民购房
城乡统筹发展与土地制度创新的思考
城乡统筹发展是一种全局性的发展战略，旨在解决城乡发展不平衡、不充分的问 题，实现城乡共同繁荣。它强调城市与乡村之间的平等、协调和可持续发展，注 重发挥城市和乡村的优势和潜力，形成互补、互动的发展格局。
城乡统筹发展的重要性
促进经济增长
城乡统筹发展可以优化资源配置，提高生产效率，扩大市 场空间，推动经济增长。
定义
土地制度创新是指通过改革和完善原有土地制度，以适应经 济发展和社会进步的过程。
目标
提高土地资源配置效率，促进城乡统筹发展，保障农民权益 ，实现可持续发展。
土地制度创新的重要性
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促进经济增长
通过创新土地制度，提高 土地利用效率，增加土地 供给，有助于促进经济增 长。
保障农民权益
创新土地制度，赋予农民 更多土地权益，有助于保 障农民权益，促进农村经 济发展。
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我国城乡统筹发展与土 地制度创新的实践与问 题
我国城乡统筹发展与土地制度创新的实践
农村土地承包经营权流转
允许农民依法流转土地承包经营权，探索建立农村土地流转市场， 促进农村土地资源优化配置。
宅基地制度改革
开展宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分 置实现形式，盘活农村宅基地资源，增加农民财产性收入。
保障粮食安全
城乡统筹发展有利于加强农村地区的农业生产和基础设施 建设，提高粮食产量和质量，保障国家粮食安全。
缩小城乡差距
通过统筹规划、资源共享、产业协作等方式，可以缩小城 乡在基础设施、公共服务、经济发展等方面的差距，提高 农村地区的发展水平。
推动绿色发展
城乡统筹发展可以促进城乡产业协同发展，推动绿色低碳 循环经济发展，提高资源利用效率，减少环境污染。
中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见
中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见文章属性•【制定机关】中国共产党中央委员会,国务院•【公布日期】2019.04.15•【文号】•【施行日期】2019.04.15•【效力等级】党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城乡建设综合规定正文中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见（2019年4月15日）建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。
改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。
为重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，现提出以下意见。
一、总体要求（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。
（二）基本原则——坚持遵循规律、把握方向。
顺应城镇化大趋势，牢牢把握城乡融合发展正确方向，树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。
——坚持整体谋划、重点突破。
围绕乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，强化统筹谋划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，为城乡融合发展提供全方位制度供给。
广州市人民政府办公厅关于广州市城乡统筹土地管理制度创新试点的实施意见
广州市人民政府办公厅关于广州市城乡统筹土地管理制度创新试点的实施意见文章属性•【制定机关】广州市人民政府•【公布日期】2012.11.21•【字号】穗府办[2012]56号•【施行日期】2012.11.21•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文广州市人民政府办公厅关于广州市城乡统筹土地管理制度创新试点的实施意见（穗府办〔2012〕56号）各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：经省人民政府报国土资源部同意的《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》（以下简称《试点方案》），是国家和省在新的历史时期深化城乡土地管理制度改革的重大战略部署，是我市推进新型城市化发展的重大机遇，对于我市加快转型升级、建设幸福广州、促进城乡统筹发展具有重要意义。
为认真贯彻执行《试点方案》，结合本市实际，经市人民政府同意，制定本实施意见。
一、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，落实最严格的土地管理制度，坚持城乡统筹发展，坚持市场配置土地资源，坚持土地用途管制，坚持节约集约用地，探索建立城乡一体的土地管理新机制，为推动广州国家中心城市转型发展和国家土地管理制度顶层设计提供示范和经验。
二、工作组织（一）市城乡统筹土地管理制度创新试点工作领导小组。
市政府成立市城乡统筹土地管理制度创新试点工作领导小组，在国土资源部和省政府的共同指导下，统筹组织推进创新试点工作，对重大事项进行决策。
组长由市政府主要领导担任，副组长由分管土地工作的副市长担任，成员由市政府秘书长、协助分管土地工作的市政府副秘书长、各区（县级市）政府主要领导以及市发展改革委、经贸委、监察局、财政局、人力资源和社会保障局、国土房管局、环保局、建委、农业局、规划局、林业和园林局、法制办，市府研究室等部门主要领导和市“三旧”改造办分管领导组成。
领导小组办公室设在市国土房管局，负责执行领导小组对创新试点工作的各项决策。
城乡统筹总结
我县自2007年全面启动统筹城乡综合配套改革工作以来，全县上下大胆探索、锐意进取、攻坚克难、先行先试，努力构建城乡一体化发展格局，在推动农民向城镇集中、土地向规模经营集中、工业向园区集中等方面取得了初步成效，我县城乡差距逐步缩小、公共服务雏现均衡、产业布局进一步优化。
一、取得的主要成效（一）以工促农带动了城乡结构变化大力加强“组团城市”大道的道路、交通工程、景观、桥梁、排水建设以及小城镇建设，充分发挥“组团城市”和小城镇在统筹城乡发展中的纽带作用，在“宝邮路”沿线初步形成了城镇、园区、农村三个方面良性互动、协调发展的格局，带动了全县城乡互动，使全县城乡差距进一步缩小。
2008年全县规模以上工业企业实现总产值78亿元，增幅为63.1%。
全县完成全口径财政收入达到10.7亿元，同比增长41.4%。
园区建设和小城镇建设加快了农村城镇化和农民市民化的进程，2008年底城镇化水平达到34.4%。
2008年，我县城镇居民人均可支配收入13324元，同比增长16.9%；农村居民人均纯收入5000元，增幅达到18.4%。
（二）新农村建设改善了农民生活水平自2006年新农村建设开展以来，我县农村生产生活条件得到较大改善。
全县累计修建农村公路1919公里，水泥人行便道近630万公里，其中2008年改建农村公路210公里。
实施村镇饮水工程152处，解决20万人饮水困难；整治病危水库39座，。
2008年共新建户用沼气池5000口，实施“三改”237户，完成土地整治7.5万亩；基本实现了村级公路、有线电视和电话“村村通”。
在农业产业结构调整方面，全县速丰林种植面积达到6万亩，枇杷、柑橘、葡萄、黄金梨种植面积达到18万亩，无公害蔬菜基地面积达到3万亩，冬菜生产规模扩大，五大优势产业主导地位进一步凸显。
目前，全县共有农业龙头企业63家，其中市级龙头企业7家，年销售收入达2.5亿元。
餐饮、旅游农业产业带发展迅猛：“和平新村”被评为重庆市新农村建设十佳示范村；“荷花山庄”获全市首批“三星级农家乐”称号；“天醉园”、“长龙农业”、“西苑”等一批以“旅游观光农业”为主、“特色农产品”为辅的现代农业正逐步发展壮大，初步形了以点串线、以线带面的统筹城乡发展格局。
深化农业农村改革健全城乡融合发展机制具体措施
深化农业农村改革健全城乡融合发展机制具体措施一、推进土地制度改革1.加快农村土地确权登记颁证工作，完善农村土地承包经营权流转市场机制。
2.探索实行农村集体经营性建设用地入股分红制度，激发农民积极性。
3.加强耕地保护，严格禁止非法占用耕地行为，加大对违法违规占用耕地的处罚力度。
二、加强乡村振兴战略实施1.推进特色小镇建设，鼓励发展乡村旅游、文化创意产业等新兴产业。
2.提高农产品质量和品牌知名度，促进农产品深加工和销售。
3.支持发展新型农业经营主体，培育专业合作社、家庭农场等新型组织形式。
三、深化农业供给侧结构性改革1.加强科技创新支持，推广绿色生态种植技术和现代化种植模式。
2.优化农业产业结构布局，发展生态畜牧业和水产养殖等现代化养殖模式。
3.加强农产品质量安全监管，严格把关食品安全问题。
四、加强农村基础设施建设1.加大对农村基础设施建设的投入力度，提高农村供水、供电、交通等基础设施水平。
2.推进数字乡村建设，提高信息化水平，促进农业现代化。
五、完善城乡融合发展机制1.构建城乡统筹发展体制机制，加快城市和乡村的融合发展。
2.鼓励城市企业到乡村投资兴业，拓宽农民增收渠道。
3.完善城乡公共服务体系，提高农民享受公共服务的便利性和质量。
六、加强政策引导和支持1.加大对农业农村改革的政策支持力度，出台更多扶持政策。
2.加强对贫困地区的扶贫帮扶工作，切实解决贫困人口生产生活问题。
3.鼓励社会资本参与农业投资和经营活动，促进资源优化配置。
七、深入推进“三去一降一补”工作1.加强农村“三去一降一补”工作，淘汰落后产能，优化农业产业结构。
2.加强环境保护，推动农业绿色发展，提高生态效益。
3.加大对农村公共服务设施建设的投入力度，提高乡村基础设施水平。
综上所述，深化农业农村改革健全城乡融合发展机制需要从土地制度改革、乡村振兴战略实施、农业供给侧结构性改革、农村基础设施建设、完善城乡融合发展机制、加强政策引导和支持以及深入推进“三去一降一补”工作等多个方面入手。
推进农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股调研报告
推进农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股调研报告为贯彻落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”文件精神，按照市委《“深化要素市场改革”调研实施方案》要求，我局高度重视，成立了课题调研组，采取座谈，实地考察交流等形式广泛开展调研。
现将我市农村集体经营性建设用地流转、租赁、入股有关调研情况报告如下：一、农村集体经营性建设用地的概念根据《土地管理法》第四十三条规定，我国集体建设用地分为乡镇企业用地、村民住宅用地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地。
农村集体经营性建设用地的定义范围目前没有明确界定，但可以从相关文件规定中进行推断。
2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》最早提出“经营性用地”概念，从该规定第四条可以初步推断出“经营性用地”是指土地用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等的各类用地。
2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》第四条将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列，俗称“五类经营性用地”。
结合经营性建设用地的盈利特性，结合前面分析“国有经营性建设用地包括工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”，我们认为，在农村集体建设用地方面，只有乡镇企业用地才符合集体经营性建设用地的性质。
同时，考虑到乡（镇）村公共设施和公益事业用地的实际利用情况，在符合规划和用途管制的前提下，已废弃的乡（镇）村公共设施和公益事业用地依申请经依法批准后，也可转变为集体经营性建设用地。
宅基地和正常使用的乡（镇）村公共设施和公益事业用地应排除在经营性建设用地之外。
二、农村集体经营性建设用地利用的必然性及重要意义新《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。
但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。
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入股 【 文献标识码】 Ａ 【 文章编号】 ６２ ７ ７ ２０ ） ５ ０ Ｏ ２ １ ７ —８ ７ （ｏ ８Ｏ 一ｏ ６ —Ｏ
在胡锦涛总书记 “ １ ” 话 的宏观规 划及 国务 院设 立统 ３４讲 筹城乡综合配套改 革试验 区的具 体部署下 ， 重庆 成为全 国探 索统筹城乡发展模式的开路先锋 。如何立足重 庆市“ 大城市 、 大农村 、 大库区” 的自身特点 ， 结合 “ 圈两翼” 一 建设总 体规划 ， 率先在全国走 出一条统 筹城乡 发展 的新 路子 ， 为重庆 ３０ 成 １０ 万人 民共同面临的挑战 。 统筹城乡的难点在农村 ， 农村 发展 的难点在 土地 ， 如何 发
前经济形势下所显现 出的主要不足之处 。
、
我国农 村现行 土地 利用 制度的缺 陷
从 ７ Ｏ年代末至今 ， 国实行 家庭联 产承包 责任制 ， 不 我 在 改变农村土地 集体所有 这一基 本前 提下 ， 户 ” 以“ 为单 位 向村 集体承包土地 ， 农户享有一定 的经营 自主权 ， 必须完成相 应 但 的国家订购任 务并 向集 体缴 纳一定 费用 ， 交 够 国家的 ， 即“ 留 足集体 的， 剩下都是 自己的” 。 毫无疑问 ， 农村土地 承包经 营制度 引发 了全面 的农村 经 济体制 的变革 ， 其对我国农村 经济乃至 国民经济 的促进作用 ， 怎 么形容都不夸张。据 统计 ，９ ４年全 国粮食 总产量超过 了 １８ ８０ １０亿斤 ， 民人均纯 收入超过 了 ３ ０元 ， 农 ５ 分别 比 １７ 增 ９８年
长 １０ ４ ，６ 。仅 以土地产 出效率为例 ， ８ ． １ ７ 粮食每公 顷产 量 由 １７ 年 的 ２ ２ 公斤 增加 到 １ ９ 年 的 ４ ７ ９８ ５７ ９７ ３７公斤 ， 年平均递 增 ２ ９ 。但随着我国总体经 济形势 的变化 ， ． 尤其是 城镇二 、 三产业的发展所带来 的对农村 剩余 劳动力 的巨大需求及 “ 人 世” 产生 的对传统农业的巨大挑战和 冲击 ， 致 了该体制 在 所 导 现有环境下产生了许多 副作用 ， 一定 程度上显 现 出对 农业进 步发展的阻碍。尤为突 出的表 现为大量土地“ 抛荒” 。以重
底打倒 、 另起炉灶 ， 而应是在坚 持这一 制度 的同时 ， 在现有 的 制度框架内寻求 资源 的优 化组合 ， 找到一 种使资 源利用 最大 化 的新模式。可以预见 ， 实现我 国农业 的再次 飞跃必须 走农 业 的规模化 、 产业化 发展道路 ， 了实现这一 目标 ， 为 必须 探索 并推行新的土地利用 制度 ， 地承包 经营权入 股制度 就是这 土 方 面 的 有 益 尝试 。
一
庆市 忠 县 三 汇 镇 为 例 ， 汇 镇 现 有 耕 地 ２ ７ ．ｈ ， 口 三 ２３ ６ ｍｚ 人 ３ １８人 ， ２５ 人均耕 地仅约 ０ ０ ７ ｍｚ ．６ ｈ 。而 目前该 镇土 地抛荒 面 积约为 １Ｏ ｍｚ 占耕地总面积的 ６ ２ ， 中常年抛 荒和季节 ４ｈ ， ． 其 性抛荒面积为 ８ ．ｈ 、３ ３ｍｚ 分别 占抛荒总面积的 ６ 、 ６ ７ ｍｚ５ ． ｈ ， ２
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市 场 论 坛
ＭＡ ＲＫＥ Ｆ Ｉ Ｍ Ｔ ０ Ｕ
三农探索
２８ 第０期 ０年 ５营权 入股 制度
李 洋 （ 南政 法 大 学 重 庆 西
【 摘
４０３） ０ ０ １
要】 在重庆大力建设 统筹城 乡综合配套改革试验 区的大背景下， 土地承 包经营权入股制度是对我市土地流转利用体制
二、 土地承 包经营 权入股 制度介绍
（ 土地 承包 经 营 权 入 股 制 度 的 现实 意 义 一） 上述家庭 联产 承包责任制的种种弊端是 由于该 制度 本身 的 内在设计所导致 的。笔者认为 ， 主要有两个方 面 ： 以户为生
产单位 ； 平均主义 的土地划 分方式 。前者 意味着 每一个农 村 生产单位的经济实力 和抗 风 险能力极为有 限， 无法 适应 现代 农业所要求的大规模投资 。后者产生于我 国人多地少 的社会 现实 ， 同时 由于本着对公 平 的诉 求 ， 考虑到 土地肥沃 程度 、 灌 溉顺序等方面因素 ， 导致 了土地 的零散 化， 无法展开 大规模机 械化耕作。但应 当看到 ， 在我 国城乡二元经 济结 构 、 人均耕地 不足的社会现实下 ， 农村 土地所 承载 的繁重的社会 保 障使命 使得我们只能采取此种 制度设计 。因此 ， 笔者 主张继续 坚持 家庭联产承包 责任制 ， 对于其暴露 出的种种 弊端 ， 应是 去彻 不
的一次重大改革 。文章从 土地利用制度 的沿革、 土地承 包经营权入股 的 实施条件 、 重庆市开展 情况及相 关建议几 个方 面予以探
讨 ， 望对 我 市农 村 土地 制 度 的改 革 有 所 助 益 。 希
【 关键词】 统筹城 乡 承 包经营权 【 中图分类】 ３３ ２ １ Ｆ ２． １
挥 农 村 土 地 的 最 大效 益 直 接 关 系 到农 村 发 展 、 民增 收 、 业 农 农 进步 ， 这对于一个 有两 千万农 村人 口的直辖 市来说 意义尤 为 重大 。
一
均水 平的 ４ ） 重庆市人均耕地 只有 ０ ８ 亩的严峻现实 ， Ｏ 、 ．７ 如 此大面积 、 高比例的抛荒 在令 我们 扼腕痛惜 的 同时更 应引起 我们 的高度重视 。 很多学者将这种局 面归结 为家庭 联产 承包责任 制， 尤其 是其中的均田承包制 。有学者 总结 出其 中的四大 弊端 ：１ 家 （） 庭联产承包 责任制无法承受农 业现代化所带来 的高成本 ； ２ （） 家庭联产承包 责任制条件下 的农业现代化造成重复 投资和资 源 严 重 浪 费 ； ３ 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 条 件 下 耕 地 的 条 块 分 （） 割， 不利于规模化的形成 ； ） （ 家庭 联产承包责任制导致农业投 ４ 入不足 ， 极大地限制 了农 业劳 动生产率 和农产 品商 品率 的提 高 。应当说 ， 以上四点基本 概括 了家庭联 产承包责 任制在 当