公共项目管理绩效评价研究

通过上述分析，可以发现传统 公共项目管理评价研究中存在以下 问题：
（１）传统的项目管理绩效评价 模式来源于企业管理中，绝大部分 为“后评价”，通常是在项目完工后 运用层次分析法、神经网络和数据 包络等定量方法来判断绩效的优劣， 用于国际项目管理大奖评选活动的 项目卓越模型亦属后评价之列［１８］。然 而，项目不同于企业，它具有一次 性、独特性的特点，这决定了一个项 目通过绩效评价得出的教训和经验 对于其他项目而言其借鉴价值不 大；并且，公共项目通常具有投资额 度大、建设周期长的特点，单纯的后 评价使得公共项目管理绩效的评价 与改善脱节，造成绩效改善的盲目 性和低效率。
公共项目是政府向公众提供 的公共物品或服务，追求社会公益 性，与公共部门的目标一致，因此其
管理绩效评价亦可参考公共部门绩 效评价。公共部门绩效评价指标的 发展也经历了从单一指标扩展到多 重指标的过程［１２］。由于公共部门绩 效评价的研究基本是嫁接管理学， 尤其是企业管理的研究理论，而忽 视了公共部门的公共性，因此，传统 的公共部门绩效评价是单一的经济 性取向，即追求投入产出的最大化。 在２０世纪６０年代，美国率先把对公 共部门绩效评价的重心从经济性转 向经济性（Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｙ ）、效率性 （Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效果性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ） 并重，这就是公共部门绩效评价的 雏形，俗称“３Ｅ”原则，也是目前世 界各国公共部门绩效评价广泛应用 的评价指标。随着绩效评价在公共 部门的应用与发展，为了更加充分 地反映公共组织目标的多样性和复 杂性，人们试图将公平（Ｅｑｕｉｔｙ）、卓 越（Ｅｘｃｅｌｌｅｎｃｅ）等更多的“Ｅ”加入评 价指标之列。
公共项目的公共品性质、公益 性目标以及效益的外部性等特点， 决定了其依靠市场配置缺乏效率， 而必须由政府提供。然而政府作为公 共项目的最终业主使得其具有多级 多重结构的委托代理链［４］（见图１）， 从而与私人项目有了显著区别，增 加了公共项目管理绩效评价的复杂 性。
２ 公共项目管理绩效的内涵
人们对于公共项目管理绩效
由此可见，科学而有效的公共 项目管理绩效评价并不应是一次性 的“后评价”，而应该是贯穿于整个 项目管理过程之中，形成的“评价— 反馈—改善—再评价”这样一个循 环往复的过程［２２］，我们称之为“过程 评价”（ＰｒｏｃｅｓｓＥ ｖａｌｕａｔｉｏｎ），而与过 程评价相匹配的评价指标则应体现 过程性，例如可以将项目管理全过 程区分为若干阶段，并为各阶段设 置不同的、更适宜的指标体系。由图 ２可知，公共项目管理绩效的过程评 价能够将绩效评价与绩效改善更加 密切地结合，使绩效评价成为绩效 改善的依据和指导，从根本上避免 绩效改善的盲目与不科学。
（２）自２０世纪６０年代开始，“成 本、进度、质量”这个“铁三角”（ｉｒｏｎ ｔｒｉａｎｇｌｅ）作为评估公共项目管理绩 效的指标曾被广泛接受［９］。
（３）到２０世纪８０年代，对于项目 管理绩效指标的组成开始有了重新
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表 公共项目管理绩效评价研究发展历程
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公共项目管理绩效评价研究＊
杜亚灵
（天津大学管理学院 天津 ３０００７２）
尹贻林
（天津理工大学管理学院 天津 ３００３８４）
摘要：公共项目管理绩效评价是绩效改善的标尺和基础，历来都是研究的热点和难点。在总结和分析了公共项 目管理绩效评价研究的现有成果的基础上，将其发展历程划分为四个阶段，并指出了传统项目管理绩效评价 研究中所存在的不足，提出了公共项目管理绩效过程的评价思想，指明了公共项目管理绩效评价研究的发展 方向。 关键词：公共项目 绩效评价 项目成功 过程评价
对于工程建设项目来说，绩效 通常被理解为“绩”和“效”的合成， 即成绩和效率，是项目建设成果与 过程的综合反映和体现。“绩”指项 目结果是否达到预先设定的目标， 主要任务是否完成，完成得怎样，侧 重反映项目的结果；“效”则指完成 项目的效率，侧重反映项目过程［７］。 由此可见，绩效包括两部分内容：与 项目相关的组织行为，以及这些行 为所产生的结果，需要注意的是，后 者并不包含受系统其他因素（如自 然条件）影响而产生的结果。
（２）在“铁三角”时代，公共项目
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管理绩效评价主要是将项目实际的 进度、成本、质量与项目计划的这三 方面进行比较，但这种方法是将“铁 三角”分裂开来的；１９６７年美国国防 部发表了“项目成本／进度控制系统 规范方法（Ｃ／ＳＣＳＣ）”这一官方文 件，标志着挣值分析（ＥＶＡ）技术的 正式诞生，这种方法是将“铁三角” 整合起来进行绩效评价的，但由于 其中一些官僚主义的东西，该技术 并没有在私营部门的项目管理实践 中得到广泛应用，直到２０世纪９０年 代美国国防部对其进行了一些根本 性的变革，并伴随相应软件工具的 开发，挣值法才逐渐成为国际上工 程项目管理普遍采用的绩效评价方 法［１４］。
３．１ 公共项目管理绩效的评价 指标研究
评价指标指的是从哪些方面 对项目产出进行衡量或评价，对项 目管理绩效评价指标的研究就是通 过各种调查研究方法来发现或鉴定 用于评价公共项目管理绩效的因 素。总结公共项目管理绩效评价的 研究发展史可以发现，其主要经历 了以下四个阶段：
（１）公共项目管理绩效评价指 标的研究最早是借鉴企业管理中的 绩效评价理论，主要集中于财务方 面，如回收期（ＰＰ）、投资回报率 （ＲＯＩ），但由于财务信息存在实践 的滞后性，因此财务绩效评价往往 不能令人满意［８］。
５ 总结
科学的公共项目管理绩效评 价应该是过程评价，绩效的过程评 价是绩效持续改善的根本保障和前 提条件，是公共项目管理绩效评价 的发展趋势，相应地，绩效评价指标 的发展趋势为多元化，并且越来越 注重公平，越来越体现过程性。可以 预见，公共项目管理绩效评价的研 究仍将是未来很长一段时间内的研 究热点和难点，公共项必将持续推动公共 项目管理绩效评价研究的进一步 发展。
（１）在绩效评价指标主要集中 于财务方面时，公共项目管理绩效的 评价方法主要是计算ＲＯＩ和ＰＰ［８］；后 来，平衡计分卡法（ＢａｌａｎｃｅｄＳ ｃｏｒｅｃａｒｄ， ＢＳ）成为项目管理绩效评价的主要方 法，该方法基于ＲＯＩ，但它将价值创 造分等级，财务位于最顶级，其后依 次为顾客、内部流程、学习与成长， 它在评价项目管理绩效时比ＲＯＩ法 考虑得更加全面［１３］。
＊基金项目：国家自然科学基金项目（７０７７２０５８／Ｇ０２０９）。
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确提出了公共项目的概念［２］。综合现 有观点，本文将公共项目界定为：公 共项目是为了满足社会公众需要， 生产或提供公共物品（包括服务）的 项目，其最终业主是政府，具有公共 品性质和公益性目标，通常是固定 资产投资项目。公共项目的本质是 利益相关方围绕公共需求，共享项 目资源而缔结的长期性契约［３］。
０ 引言
公共项目是社会经济生活系统 的重要组成部分，为整个社会的运 转提供基础保障。目前，虽然我国公 共项目的管理水平有了很大提高， 但仍存在许多问题，总体表现为管 理效率低下，绩效水平不高，因此， 改善公共项目管理绩效迫在眉睫。 然而，公共项目管理绩效改善的基 础和标尺是绩效评价，只有通过全
面的、有效的绩效评价，以及对绩效 评价结果的深入分析，绩效改善才 能有的放矢、事半功倍，因此，公共 项目管理绩效评价历来都是国内外 专家的研究热点及难点，如１９９４年 至１９９６年间有３ ６１５篇关于绩效评价 的论文发表，１９９６年美国每两个星 期就有一本绩效评价的书出版，１９９４ 年至１９９９年间Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｉｎｇｅｌｌｉｇｅｎｃｅ （英国的一个职业协会组织）举办了 ２３次有关绩效评价的会议［１］。
（４）随着项目成功这一概念被 引入项目管理绩效改善领域，对绩 效评价指标的研究逐渐演化为一种 新的表述方式，即项目成功标准，标 准指的是在各个指标上分别应该达 到怎样的水平。各国专家对项目成 功标准进行了大量研究，包括回顾 并总结已有的项目成功标准，研究 项目不同阶段或不同视角下的项目 成功标准等。
目前实践中项目管理绩效评 价领域使用较多的方法主要是关键 绩效指标法（ＫＰＩ）、平衡计分卡法 以及ＥＦＱＭ卓越模型，Ｒｏｂｉｓｉｏｎ等人
通过调研后发现英国建筑业有超过 ７５％的企业使用这三种方法的一种 或以上［１７］。国外公共部门绩效评价 的方法主要是标杆管理法和平衡计 分卡法。
４ 对传统公共项目管理绩效 评价的改进
１ 公共项目的界定
在对公共项目管理绩效评价 研究成果进行综述之前，首先必须 澄清公共项目的概念。公共项目是 相对于私人项目而言的，按照资金 来源和社会效益影响的不同，国际 上通常把工程建设项目分为公共项 目和私人项目，前者是代表公众意 志的政府行为，而后者是个人行为。 ２００６年国家发改委和建设部首次明
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认识，并一致认为其比“铁三角”要 复杂得多，于是一系列的指标被考 虑进去，如业主满意、技术创新、达 成预期和个人成长等，人们试图发 现一套完善的项目管理绩效评价指 标体系［１０］。随着公共项目管理绩效 评价指标的多维度发展，人们逐渐 意识到项目各阶段都有不同的绩效 指标［５］，项目各利益相关方评价项 目管理绩效的指标也不尽相同［１１］。
参考文献
［１］ Ａｎｄｙ Ｎｅｅｌｙ．Ｔｈｅ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｍｅａｓｕｒｅ－ ｍｅｎｔ ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ：Ｗｈｙ ｎｏｗ ａｎｄ Ｗｈａｔ ｎｅｘｔ
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图２ 公共项目管理绩效评价模型优化
（３）随着公共项目管理绩效评 价指标的多维度发展，绩效评价方 法的理论研究也丰富起来，主要是 将一些多目标评价的方法应用到公 共项目管理绩效评价中来，如层次 分析法、神经网络法、模糊聚类法和 数据包络法等。
（４）项目成功标准的相关研究 出现后，项目成功度［１５］的概念也被 引入项目管理绩效评价领域，其测 评方法与绩效评价方法是类似的。 另外，有学者开始从项目的关键成 功因素（ＣＳＦｓ）入手来诊断项目状 况，如Ａｎｄｅｒｓｅｎ和Ｊｅｓｓｅｎ基于挪威的 项目数据提出了项目评价计划 （ＰＥＶＳ）［１６］，通过给各关键成功因素 打分来评价公共项目管理绩效。