完善行政法制监督构想

2010年第4期(总第79期)县龙江省政法管理干部学院学报J our nal of H ei l ongj i ang A dm i ni s t ra t i ve C ad r e I nst i t ut e of Pol i t i cs A nd L a wN o．420l O(Sum N o．79)完善行政法制监督构想俞秋言(江苏省泰兴市人民政府，江苏泰兴225400)摘要：行政法制监督是社会主义民主和法治建设的重要内容。

也是完善行政法治的重要环节，但是我们现阶段的行政法制监督存在监督意识淡薄、监督体制尚未理顺以及监督制度不够完善等问题，严重影响我国行政法制监督的时效性。

要完善我国的行政法制监督制度，应从强化监督意识、建立综合监督机制、充分发挥司法审查功能、完善行政监督法律体系等方面着手。

关键词：行政法制：监督；司法审查中图分类号：D922．“文献标志码：A文章编号：1008—7966(20LO)04一0022—03行政法制监督是指国家权力机关、司法机关、行政监督机关以及新闻媒体、广大公民和各种社会组织对行政主体及其工作人员行使行政职权是否合法、合理，是否遵纪守法所实施的督察、纠偏等活动。

古今中外，对行政权的监督可以说是任何一个国家确保其长治久安的基本方略之一。

当前我国正致力于建立社会主义法治国家，建立法治国家的核心就在于有一个法治政府，以法治政府的强大推动力促进法治大环境的生成，而法治政府的建立一方面依赖于政府自身的法治观念以及廉洁、务实、高效的工作作风。

同时，需要充分发挥行政法制监督的作用，从外部推动法治政府的产生和运作。

一、行政法制监督存在的问题(一)积极监督意识淡薄权力“铁律”告诉我们：权力可能导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。

人类的本性蕴涵着犯错误的倾向。

首先，政府官员可能会误识社会利益，在制定和执行公共政策时犯错误，甚至还可能将国家之船引向覆灭和灾难之渊。

其次，政府官员“个人的一些利益常常是同政府、社会的利益相对抗的，而且人具有做出侵损公共福利的行为的倾向”…。

并且行政人员的执法违法，其危害后果比普通公民的一般违法行为要严重得多。

因为“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族”。

“如果政府本身触犯法律，就会使人蔑视法律，从而孕育无政府状态”p1。

然而，在传统文化中，我国是一个集体至上、国家至上的国度，在人们的心灵深处，人们一般都对行政机关寄予较高的信任，相信国家和政府对经济和社会发展的引导和推动作用，而缺少进行适度监督的意识。

加上我国长期以来实行的是计划经济，人们也大都已经习惯了政府的包办代替。

人们的民主法制观念淡薄，不清楚现代民主法制的要求就在于作为法治主体的人民应该以法治权，从而缺乏自觉参与行政监督的意识口1。

(二)监督体制尚未理顺从表面上看，我国行政法制监督制度健全，多元监督主体以多样化方式和途径对行政机关进行监督。

但实际上，虽然监督主体多元但并未产生监督合力，这种多元监督力量事实上构成了一种耗散结构，作用分散低效，缺乏对多元力量的整合协调机制，使得在“完善”的多元监督体制之下存在着“漏监”、“虚监”、“难监”等怪现象。

因而往往形成这样的一种情形：没事时不能监督，有事时监督不了，出事后无法挽回。

监督机构的重叠设置，有时出现监督工作互相推诿，有时监督工作多头出击，又难以协调，在办案过程中不能形成合力。

(三)监督制度不够完善目前，我国虽已初步建立了一些纠正行政行为、追究违法行政行为责任的法律，如《行政诉讼法>、<行政复议法>、<行政监察法>、<各级人民代表大会常务委员会监督法>等。

但实际上行政监督立法并不完善，质量不到位。

缺乏对行政行为的全过程进行监督的法律，更无专门的监督程序法为依据用以指导监督行为的实际操作，使得监督尤其是外部监督流于形式。

改革开放使我国经济高速发展，而法制建设则显得相对滞后，法律体系的漏洞和空白，严重影响了我国社会主义法制建设。

二、完善行政法制监督的思路(一)在观念上强化监督意识监督意识是指监督者积极参与监督，和被监督者自觉接受监督的意识。

目前在我国，无论是作为监督者还是作为被监督者，监督意识都不甚浓厚。

因此，要充分调动全民收稿日期：2010—03—12作者简介：俞秋言(19r73一)，女，江苏苏州人，硕士，市长助理，从事行政法研究。

22监督意识，促其从淡漠走向崇尚，清醒地认识到在社会主义市场经济条件下强化监督的现实性、必要性、紧迫性。

被监督者要树立正确的权力观，树立自觉接受监督的意识，对群众批评坦然视之，克服对监督的抵触情绪。

人民群众要意识到自己是国家的主人，培育主人翁责任感和忧患意识，自觉树立对公共权力进行民主监督的责任、义务意识，从而自觉提高监督的信心和积极性H J。

重塑伦理道德，实现价值聚合，为监督机制和谐运行赢得道义支持。

注重培养监督主体良好品德与营造和谐监督氛围，以实现监督行政机制有效运作。

事实上，监督行政主体的伦理道德水平直接决定了监督的实际效果，制约着监督机制的有效运作。

以伦理道德制约行政权力，旨在通过学习和教育的方法使得监督主体将人民群众的要求内化为自身的道德信念，树立正确的权力观、监督观和责任观。

一方面。

“培养他们勤政廉政为国家利益和公共利益的服务意识，使他们能够以道德的内在力量抵御外在的不良诱惑”¨】。

另一方面，培育他们敢于监督、秉公执法的职业道德和责任意识、义务意识。

实践证明，伦理道德的重塑与价值聚合作为一种柔性的监督制度设计和道义基础，以其监督效果的预防性、长效性和经济性等特点，将有效地辅助治理过渡社会中监督行政主体道德失范与价值离散现象∞J。

(--)建立监督综合协调机制我国行政法制监督的主体看似全方位、多层次，然而由于各个监督主体的职权范围没有明确的分工和合理的规划，对于某一对象究竟谁主管、谁协管没有明确的规定，导致了监督主体之间相互推诿或者重复监督的情况。

一方面，对于同一个监督对象，形成了不同的监督意见，被监督者究竟听谁的不得而知，无所适从。

另一方面，对于有些监督对象，则存在着谁也管不着或者谁都不负责的“漏监”情况。

因此，应当建立行政法制监督的综合协调机制，明确行政法制监督主体之间的各自权限和分工，建立一个信息共享、分工明确的监督体系，防止出现监督主体之间相互推诿或者重复监督的情况，使监督效益最大化。

(三)充分发挥权力机关的监督作用国家权力机关应当从事前、事中和事后几个层面，运用其立法权以及宪法和法律赋予的其他权力对行政机关行使行政权进行全方位和多渠道的监督和制约：一是事前监督。

事前监督是指权力机关通过制定法律，为行政机关行使行政权提供法律依据，确定行政权的权限和范围，保证行政机关的行政活动符合广大人民的意志。

二是事中监督和事后监督。

事中监督和事后监督包括的内容和范围更多：听取和审议政府工作报告；审议和批准政府提出的规范性文件等等。

当前，要注意运用宪法和《立法法》赋予全国人大常委会对于国务院颁发的行政法规、地方人大常委会对地方政府规章是否违法，行使审查和撤销的权力，对行政权力行使进行监督。

此外，加强对授权立法的监督和控制。

由于我国人大行使权力方式的特殊性以及人大常委会力量的有限性，人大及其常委会经常采取“一揽子授权”方式授予行政机关很大的立法权力，造成行政立法膨胀。

因此。

加强对行政立法的监督是健全行政法制监督的重要内容。

而要对行政立法进行有效控制和监督，首先，要改变“一揽子授权”方式，变为明确具体地授权，并对授权的内容、范围、时限、责任约束等事项加以具体规定。

其次，对于经授权的立法，要进行有效的审查，就必须建立相应的监督机构，专门对立法活动的合宪性进行审查，撤销与宪法和法律相违背的法规、规章。

(四)健全行政内部监督机制行政内部监督，也称行政权的自我监督或自律性监督，是指行政机关依照法定的权限、程序和方式对自身或其他行政机关在行政管理活动中是否依法行政、遵纪守法所实施的监督，其法律依据主要有宪法、组织法、《行政监察法>和《审计法》等。

行政内部监督分为一般监督、职能监督和专门监督三种形式。

一般监督是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关进行的监督；职能监督是指承担某种特殊职能的行政机关对没有行政隶属关系的行政机关实施的监督；专门监督是指由法律规定独立行使监督权的行政机关对其他行政机关及其工作人员实施的监督。

行政内部监督是我国行政法制监督的重要组成部分，行政系统的内部监督具有方便、快捷和专业性强的特点，并且对于违法的行政行为，通过行政系统的内部监督来纠正和解决，有利于改善行政机关与相对人之间的关系，树立和提高行政机关的正面形象，因此，无论是在监督的范围上，还是在监督手段的灵活性上，都有其他监督形式所无法比拟的优势。

无论从哪个方面来看，行政系统内部的监督都应当大力加强。

加强行政系统内部的监督，首先，要健全行政复议制度：一是要扩大复议范围，将复议标的扩大到所有行政行为，从而保证行政复议制度的完整性。

二是要加强复议机构建设，在行政权内部构建一个相对独立的、能够做到中立、客观、公正地处理行政复议案件的行政复议机构。

其次，要加强行政监察和审计监督。

建议将监察机关和审计机关直接隶属于人大常委会，只对人大负责，真正做到监察独立和审计独立。

同时，行政监察和审计监督机关应当明确监督权责，建立监督责任制。

(五)充分发挥司法审查制度的功能“在监督行政活动的各种方式中，司法审查是最主要的监督方式，因为它是一种经常的、局外的、有严格程序保障的、具有权威性的监督”"J。

对行政行为进行司法审查，是一个法治国家对于行政权进行制约和监督最有力也是最终的手段。

司法权的独立性、被动性和终极性等特点，都决定了司法审查在监督行政法制当中的重要地位。

自从我国行政诉讼制度建立以来，特别是《行政诉讼法》颁布实施以来，审判监督作为行政法制监督体系一种强而有力的监督形式，发挥着越来越重要的作用。

但不可否认，由于《行政诉讼法》规定的受案范围仅限于具体行政行为，而抽象行政行为不能成为行政诉讼的对象，这就使得审判机关对行政机关的抽象行政行为显得无能为力，所以，应该把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围，这样才有利于进一步加强对行政机关的审判监督，进而保证行政机关的所有行政行为都能依法进行。

另外，由于我国审判机关和行政机关之间并不完全独立，有“扯不断、理还乱”的依赖关系，使得审判机关并不能完全独立于行政机关真正独立行使审判权【s1。

因此，行政机关与审判机关保持相23互之间的独立性，相互之间不能产生依赖关系是有效发挥行政诉讼制度的司法审查作用和实现以审判权制约行政权的首要问题。

目前，要充分发挥司法审查制度的功能，需要强化司法审查机关的独立性，理顺法院与行政机关的关系，进一步改革行政诉讼管辖制度，深化法官的任免制度、管理制度、保障制度改革，司法机关及其司法官员在以审判为中心的司法活动中发表的言论和行为不受追究，努力营造法院和法官独立审判的条件和环境。