比较视域下中国古代官僚制度的弊端探析

君主 的力量 。正 如余英 时所 说 ， 中 国的官僚制 度虽 “ 然经常受 到君尊 臣卑原则 的干扰 ， 但是 由于统一帝 国 的规模庞大 ， 组织 复杂 ， 与此 一规 模 与组织 相应 的 官 僚制度也具 有抗 拒干扰 的 巨大潜力 ” 。当然 ， 上述 所说 的官僚机构 的理性化特点 是一方 面 ， 官僚制度对 君主 的抵制也有另外 的原 因。美 国学者孔 飞力认 为 ： “ 要抵制专制权力 并不 需要 苦心经 营 ， 官僚机 器本 身 颟顸迟缓 的工作 方 式 ， 就足 以让抵 制 专权 的 诡计 得 逞 。这也说 明 ， 官僚 集 团 的形 成 不 是借 助 于主 动经
春秋时期 ， 国构 建 了世界 上最 早 的官 僚体 系 ， 中 这一官僚体系与皇权相 匹配 ， 构成 了古代 中国比较 成 熟 的治理模式 ， 马克斯 ・ 韦伯称之 为“ 特别 现代 的、 和 平 的和官僚 体制化 的社会最完美 的代 表” 。秦朝 封 … 建制为郡县制所 代替 ， 中国传统 官僚 制 正式 形成 ； 隋 唐 时期科举 制发展 ， 标志着 中国传 统 官僚 制走 向最 为 完善 的形态 ； 清朝 覆灭 以后 ， 制度 层 面 的传统 官僚 制 瓦解 ， 但文化层面 的官僚主 义和官本位 思想在很 长一 段 时间 内依然存在 。 中国古代官僚政治 的特点 １ 官僚 政 治与封 建皇权存 在着 潜在 的 紧张关 系。 ． 从权 力结构 方面讲 ， 皇权专制 和官僚制度是 政治体 系 中既相互依附 又有互 相牵 制 的关键 要 素。在专 制 社 会中， 官僚政 治 在 某 种程 度 上 可 以看 做 是 皇权 的 延 伸 ， 过历 代王朝 的不 断完 善和 改进 ， 经 形成 了一套 比 较完 善和成熟 的行 政制 度 ， 为 “ 作 治理帝 国所 必不 可 少 的一套行 政机器 ， 没有这套机 器君权本 身 即无法 发 挥” 。不过 ， 官僚制 度并 不仅 仅发 挥执 行君 权意 志 的机 器作用 ， 在某种程度上 还具有 自身的 自主性 。其 自主性正如艾森斯 达 在总结 官僚 制度 时 曾经 指 出的 那样 ， 官僚 制度 通 常都 建 立 并 维持 若 干 普遍 性 的 法 度， 这些 法度 多少是 照顾 到人 民的一 般利 益 的 ， 于 对 要破 坏此种 法度 的外来 压 力 （ 如君 主 或 者是 特 殊 阶 层 ） 官僚 制度 都尽可能的加 以抗拒 ； ， 官僚 制度 中的分 子（ 即官吏 ） 往也把 自己看做是 国家或社会 的公仆 ， 往 他们并 不认 为 自己只是 统治 者 的私 臣 。既然 官僚 制度 形成了 自己本 身 的一套 理性 化 和制度 化 的行 事 规则 和价 值 倾 向 ， 么它 就 具有 了 自身 的意 志 和 特 那 点， 当君 主个 人的意志与官僚机构 本身 的 目标形成 冲 突的时候 ， 官僚机 构并 不会绝 对 服从 君 主 的意志 ， 必 然对 君主权 威会有所“ 反弹” 如此一来就形成 了制 约 ，
中共 郑州市委党校 学报 ２ １ 第 ２期（ ０ １年 总第 １０期） １ Ｊ ｒａ ｏｔｅ ａ ｙ ｃｏｌｆ Ｐ ｈｎｚｏ ｕｉｐ ｏ ｍｔｅＮ ． ， １ （ｕ １０ ｏ ｎｌ ｆｈ ｒ ｈｏ ｏＣ ＣＺ ｅｇｈｕＭ ｎ ｉ Ｃｍ ｉｅ ｏ２２ １而是依托官 僚体 制本 身而形 成 的。 所 以 ， ” 我们
通常所认识 的君尊 臣卑 、 君权 压制相权这些 单 向的关 系并不能反映官僚制度和专制 皇权 的全貌 ， 在职能表 现上 ， 官僚一方 面维护 帝王 的统 治 ， 一方 面对 封建 另 皇权起到一定 的牵制作用 。可 以说 ， 官僚 制度 自身 的 特点决定 了二者之 间互为 消长 的格局 ， 这就 构成 了中 国古代政治传统 的一个鲜 明的形态 。 ２ 儒 家伦理 奠定 了官僚 政 治运行 的行 政 文化 生 ． 态环境 。中国古代 的官僚 阶层 在两千 多年的时 间中 ， 之所 以坚持儒家学说作 为其实行 统治 的工具 ， 并不断 地将 自己的利益 与精神 融入 其 中， 因为儒术 是 “ 是 最 便于专制 ” 的手 段 ， 家 的天道观 念 、 一统观 念 、 儒 大 纲 常教义对于专制 官 僚统 治是 缺一 不 可 的 。古 代官
收 稿 日期 ：０ １ Ｏ 一 Ｏ ２１ 一 ｌ ２
作者简介： 马欣荣（９ ５一） 女 ， １８ ， 山东威海人 ， 厦门大学公共事务 学院硕 士研究生。
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马欣荣 ： 比较视域 下中国古代官僚制度 的弊端探析
政治与公共管理
举制度等官僚选 拔考试 中所反 映 的儒 家伦 理 的道德 担 当， 成为检验可否为 官的试金石 。而科举制 本身就 足培养服务于官僚政治 的人 ， 正如 马克斯 ・ 也 韦伯 曾 经说过 ， 科举制使应试者 和中选 的文 人士子成 为竞争 对手而不再能结成反对 官僚 贵族 的团体 ， 因此科 举制 度培养不 出官 僚政 治 的反 对力 量 。除 以科 举考 试 来选贤任 能 的选 拔 方式 外 ， 有 官 僚诠 选 、 授 、 还 选 荫 补， 甚至有西汉 的赀选 、 清代 的捐 纳 等一 系列 任用 官 员的方式 ， 这种形式 常常被忽 略。选举 方式 的名称虽 多有改变 ， 但是其本质是一 致 的。这些 方式要 么为 旧 的特权 阶层子 弟进入 仕途 提 供便 利 ， 么 以富求 贵 、 要 以钱买官 ， 造成 了世 风的败 坏 ， 也使 得官 僚 制度 下聚 敛钱财 、 受贿贪污等腐败现象 在众多朝 代成为 不可避 免痼疾 。 ３ 民众 、 ． 官僚 、 皇权 三 者 矛盾 的权 利 义务 关 系。 第一 ， 儒家伦理 提倡 民本思 想 。在 现 实生活 中 ， 民本 不等于 民主 ； 反 ， 相 民众 与 官僚 阶层 之 间呈 现一 种权 利和义务相分离 的局 面。在 古代官僚 政治下 ， 民众 只 有义务 ， 官僚和君 主则拥 有不受 限制 的权 力。在王朝 开国的初期 ， 民众经过 战乱都 亟需一 个超越他 们之上 的权威来作 为代表 。此时 只要 付 出很少 的代价 就可 以获得 民众 的支持及 统治的合法性 ， 但是在一 开始打 上“ 奉天承运 ” 天 子 ” 名号 、 “ 的 实行 轻徭 薄 赋政 策 的 统治者 和官僚 ， 在王 朝 的统治 后期 几 乎都 忙 于兼并 、 发财 、 享乐 ， 民众 的利 益置 于脑 后 。民众 受教 育程 将 度低 ， 中国历 史的大 部分时 期 内 ， 民告 官 ” 在 “ 一直是 个难 以成 功 的事 情 ， 民众 宁肯 相 信 “ 官 相 护 ” 官 ， “ 胳膊拧不过大 腿 ” 最 终 在走 投 无 路 的 时候 揭 竿 而 ， 起， 也不 去告 官 。于是 ， 专 制 君 主—— 官僚—— 民 在 众之问就形成 了这样 一种颠簸不破 的政治 文化格局 ： 官僚利 益分赃 、 民众 负担 税赋 军事 等 义务 ， 望圣 君 盼 贤相统治 ， 并且 几 千年 未 改变 。第 二 ， 官僚 有 自身 独 立 的利益 ， 为相对独立的体 系。在 中国古代 的制 度 成 框架 内 ， 权力和地位是 政治的依归 ， 因此 ， 较少看 到公 共关怀 ， 政治往 往演变为权力争夺 的角逐场 。２ ０世纪 ２ ０年代 陶希圣 曾经说过 ， 中国 的士 大夫 阶级 ……其 “ 个人 的生 活依 赖地 租 ， 阶级 的生存 赖赋 税 ， 身 份 其 其 的信仰 由知识 独 占。所 以， 士大 夫阶级一方 面和地 主 有共通 的利 益 ， 一方面却与生产 组织 中任 何阶级利 益 不 同” 。从 中可 以看 出， 僚 阶级在 权力 与金 钱结 合 官 紧密 的社会 中 ， 官位和权力为 官僚们带来 了丰厚 的经 济受益 ， 这也是人们对官僚 阶层趋之若 鹜 的原 因 。具 体 来说 ， 官僚 阶层通 常是集地 主经济、 商业 、 利贷为 高 体 ， ［除了俸 禄之 外 ， 并 都拥 有土 地 ， 族 产 、 田 是 学 和积谷 的经营者 ， 以通过 收取 地 租获 得经 济利 益 ， 可 Ｆ在 朝的官员可 以利用 职权 进行商业 活动 ， 至是 』 － 甚 投放 高利贷 ， 并且通过后者得 到的收入 远远高 于官奉 所得 。人们都 熟知几千 年专制 社会 以“ 重农 抑商 ” 为 传统 ， 忽视 了上 述所 隐藏 的现 象 ， 却 而这恰 恰 是几 千 年来官 商勾结的规则 。当官员 以 “ 民谋 利 ” 为 的名 义 来 实现个人谋利 时 ， 权 、 营经济形态 、 集 官 贪赃 枉法风 气等也 都之而来 了。第三 ， 正式制度对 官僚制度 产 非
灵 。
４ 以形式 主 义为特 点 的官本 位 文化 。官 本 位作 ． 为官文化的重要 内容 ， 包括 这样 的含 义 ： 任何 一 个官 都有其所 管辖的范 围， 官在其所 管辖 的范 围内是 最高 的主权者 ， 官员 的地位 由其 职位 决定 ， 等级 的官构 各 成 集权官僚制 的主 体 。官 本位 文 化 主要 以官 僚身 份与形式主义两种形式表 现出来 ， 即以“ 父家长” 中 为 心的家族制和宗 法组 织是 传统 中国社 会 的基 本 组织 形式， 在这种社会 组织 形态 下呈 现一 种 格局 ： 国与家 相通 ， 君权与父权相 通 ， 王是最 大 的“ 长” 揽 国 君 家 统 家的大权 ， 而且 由于官僚体制 下官员 的任免 和管理本 身就是 自上而下 的 ， 官吏 “ 上负责” 对 也就成为理所应 当的事情 。不难看 出 ， 只有 自上 而下的管理 而无 自 在 下 而上的监督的体制下 ， 官员 的升迁 和降黜之权 操纵 于上司的手 中， 这就必然会形 成官员对 上级 强烈 的依 附性 ， 处理公务 只对 上负 责 ， 唯命是 从 ， 章办 事 ， 照 那 么为了迎合上意 ， 也就理所 当然地 编造 出一 些形式 主 义的噱头 ， 行动上 让上 级 了解 到 自己在 贯 彻指示 ， 得 到上司的肯定 。因此 ， 在官 场 上虚 报 、 报 以及 隐 瞒 谎 之类 的腐败风气也 就 自然而然地 蔓延 开来 。当然 ， 官 僚对上级是依附性 的奴才 ， 对于 臣民来说他 们又 变 但 成了主子 。我们知道 ，礼 ” “ 本是 中国古代官僚政治 所 遵循 的一种普遍 的伦 理规 范 ， 但是 在官僚政 治的发 展 史上 ， 礼” “ 的要求却 衍生 出一些 烦琐 的程 序 和规 范 ， 最后流变为敷 衍 、 弄和走 过 场 的形式 主 义。于 是 ， 糊 官僚主义和 官僚 作风严重 ， 独断专行 、 遇事推诿 、 负 不 责任 已然见怪不怪 了 。 二、 韦伯 的科层制与 中国传统 的官僚政 治 韦伯致力 于研 究 建立 在 理性 主义 之 上的现 代 社 会 的特征 ， 指 出： 他 现代西 方 文 明有别 于其 他一 切 文 明之处 ， 就是 它显示 出 了一种 特别 的理性 主义 ， 他 而 工作 的重 心 就 是 去 了解 及 说 明这 种 特别 的 理 性 主 义 。政治上 的官僚 制 的行 政体 系就是 理性 主义 的 现代社会 的一个 主要 特征 。法理 型官 僚 制具有 以下 几个特点 ： 一是法律化 、 程序化 的等级制度 ； 二是从 属 关系 由严格 的职务或任务等级序 列决定 ； 三是消 除 了 人身 依 附 关 系 ； 四是 拥 有 完 美 的 技 术 化 程 序 和 手 段 。在这里 要 强调 的两 个 问题 是 ： 伯所 说 的官 韦 僚制也仅仅 是一种理想类型 ， 并没有 将其 与当时 他也 的现实 官僚 政治进 行 印证或 者 比较 ， 因此 我们 说 ， 韦 伯所说 的官僚 制并 非 当时西 方社会 或 者德 国社 会 政 治与行政 的全貌 。即使 韦伯 构建 了一 个 理性 官僚 制 的社会组织形式 ， 他本身也不否认 即使在 法理型 官僚