环境管理体制

我国现行环境管理体制的现状及改进措施摘要：随着国家对环保事业的日益重视，环境管理任务日趋繁重。

而环境行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。

从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国环境行政管理体制科学发展的途径，为能与自然环境友好可持续发展做出对策也就成了现阶段的当务之急。

关键词：环境管理体制；环境友好；问题对策一、环境管理制度体系的概念要解释环境管理制度体系，首先要了解环境管理制度的特征，环境管理制度具备以下三个特征:1、约束性环境管理制度对行为主体、客体双方都具有强制约束力，要求人们必须按照制度规定的内容和范围来履行自己的职责。

2、规范性。

规范性是确保环境管理制度得以有效实施的基本要件，没有规范性，制度就无法操作和落实，人们在实践中就会无章可循。

3、可操作性环境管理制度的可操作性将管理的目标、任务、要求和效果结合成为一个有机的整体，是管理理论与管理实践相统一的桥梁，是环境政策的具体化。

实施环境管理制度的目的是为了降低工业生产现代化所带来的环境污染。

环境管理制度体系由一组具有约束性、规范性、可操作性特征的单项环境管理制度，以改善环境，减少污染为目的，按一定规律而构成的环境管理制度的有机整体。

由此可看出，单项环境管理制度是环境管理制度体系的构成要素，但并不是单项环境管理制度的简单堆砌和拼凑，而是按一定规律和方式有机地组合而成。

缺少了一项制度就会对整个环境管理制度体系的运行产生影响，使环境管理体系的整体功能受损，影响了环境治理的效果，不利于改善和提高环境质量。

而环境管理体系的完整和良好运行，完善了单项环境管理制度，使之能更好的为环保事业服务。

单项环境管理制度之间相互作用，具有一定的层次性和动态适应性。

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。

它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。

一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。

他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。

环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。

在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。

较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国现行环境行政管理体制我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。

这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。

经过多年的努力，我国已经形成了"由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责"的管理体制，并逐步形成了"五级管理"、"四级机构"的组织体系。

这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。

我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。

然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒"金字塔"的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。

就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。

同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。

由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。

由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。

我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。

二、我国环境管理制度的现状及主要问题中国的环境保护历经了30多年的发展过程，环境管理制度也历经了几个发展阶段，可以说中国环境管理制度的体系框架已基本建立起来了。

我国环境管理制度是环境保护工作方针、政策在实践操作上的体现，是经过长期实践证明的适应我国国情的行之有效的管理手段。

在社会主义市场经济条件下，继续推行这些行之有效的制度，加强我国的环境保护工作，实施可持续发展环境战略，比过去显得更加迫切和重要。

与此同时，环境管理制度也同其他制度一样，有一个随着客观条件变化而需及时调整的问题。

面对社会主义市场经济的新形势，有必要对过去制定和实施的各项制度进行系统的检测和清理，对那些不适应当前形势的部分，要及时废止或修改，同时出台与之相适应的新制度。

从可持续发展角度看，我国的每一项环境管理制度都是为实现的环境保护工作的总目标服务的，都和可持续发展息息相关，特别是可持续发展强调综合决策，强调突出经济、社会与环境之间的联系与协调，而现行的八项制度均不能满足上述的发展要求，不能适应环境保护发展形势的需要。

但从系统的角度看，我国现行的管理制度还没有形成一个完整、和谐、有序的系统，管理制度之间不协调、不统一的现象仍然存在。

例如，环境保护目标责任制属于微观层次的宏观管理制度，与综合决策制度有着密切的联系，但在目标责任制的考核中缺少反映综合决策、公众参与等方面的指标。

但是，我国环境管理制度一定程度上促进了环境污染的治理，减少重复建设，使企业、事业单位提高了环境意识，加强经营管理，节约和综合利用资源。

"tl5小"足指年产5000吨以下的造纸!，年产3万吨以下的制革]，年产5IX1吨以下的染料!，采用藕后方式炼热,炼硫的企业，十法炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、以及生产石棉制品、放射性制品等企业加强各级地方政府对环保工作的重视和领导，增加环境保护的投入，集中人、财、物解决重点污染问题，促进污染防治技术的发展，促进了区域环境质量的改善，有效地遏制了环境恶化，推动了环保事业发展。

而单项环境管理制度作为制度体系的构成要素，其本身也存在一定的问题，需要不断发展和完善。

(一) 、"三同时"制度存在的问题"三同时" 制度是我国独创的贯彻"预防为主"管理思想的建设项目后期管理制度，它来自20世纪70年代初防治污染工作的实践，是我国早期环境管理制度的第一项。

"三同时"制度是指新建、扩建、改建项目和技术改造项目(主要是建设项目)的环境保护设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

同时设计和伺时施工是"三同时"的基础，同时投产是"三同时"的关键。

三个同时环环相扣、缺一不可。

"三同时"制度在实施中存在一些问题是: 1, "三同时"制度基本上是以单项治理为主，实行的是浓度控制和末端控制。

在每个污染源都上一套治理装置，这在经济上是不合理的，即使是一个污染源达到排放标准，也会对其所在区域的环境增加污染负荷。

2, " 三同时"制度对污染治理的要求一般只限于搞治理设施，进行无害化处理以实现"浓度达标"，却忽略了对污染物总量的降低。

3, "三同时"设施的后期管理比较薄弱。

工作中往往只对前期工作重视，对后期、尤其是同时投产之后对环保设施运行的继续监督还很不够，这是全国环保设施运行率不理想的一个主要原因。

(二) 、环境影响评价制度存在的问题环境影响评价制度是环境管理中贯彻预防为主原则的一项重要制度，是将环境影响评价的原则、程序、内容、权利义务以及管理措施等活动的制度化、法定化。

1969年，美国在《国家环境政策法》中首先将其在立法上确定下来。

20世纪70年代，我国引进了这一制度并将其充实和发展。

在实施中，其存在的问题是: 1、对环境影响评价的作用和意义认识不足，使有些建设项目的环境影响评价受建设单位或主管部门的干预和影响较多，成为"关系环评"，以致出现为使建设项目能通过审批关，不得以而搞环评，使环评实际上成为项目能够上马的"通行证"。

环境影响评价虽然确立了很高的法律地位，但法律上只规定了被管理者应尽的义务，并没有规定违反该项法律制度所必须承担的法律责任，更严重的是法律L并没有规定管理者不执行法律规定必须承担的法律责任，这是造成执法不严的内在原因。

在我国的环境保护基本法和环境保护的单项法规、条例中，均对环评有明文规定，但是，这些规定的特点是对象单一，即环评实施的对象只是单一的建设项目(包括新建、改建、扩建项目)，而对于一些能够影响环境的政策及地方法规，均没有规定进行环评，这己不能适应目前环境保护的发展趋势。

3、现在的环评工作基本上是在建设项目立项批准后开始进行，有的甚至在建设项目基建动工后才委托环评单位进行环评工作。

这就是说建设项目的环境评价是在厂址选定之后进行的，叫做"先上车、后买票:"，这就失去了环境影响评价的作用。

一方面，对建设项目所在地的环境质量现状、污染等背景资料做大量的调查、收集和测试工作，需花费一定的时间，使建设项目可行性报告无法及时上报，造成建设周期延长，引起建设单位的不满。

另一方面为了满足建设单位的要求，在短时间内仓促完成环评工作，对各种问题考虑不全面，论述不透彻，造成一些项目的评价质量不高，常常带来不应有的纠纷或损失。

评价的目的也只是确定建设项目可能对环境产生的不利影响，提出防治措施，起不到影响宏观布局的作用。

4、现在的环评费用是环评单位和建设单位在国家规定的收费基础上通过协商，以合同的形式确定下来，由建设单位直接付给环评单位。