政府购买养老服务模式研究_基于与民间组织合作的视角_章晓懿

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其中 ， 为从 宏 观 层 面 快 速 评 价 政 府 与 民 间 组 织 的 关 系， Ｃ ｏ ｓ ｔ ｏ ｎ 建立了一 个 由 八 种 关 系 模 式 组 成 的 连 续 图 谱 。 他认为民间组织 与 政 府 之 间 的 关 系 取 决 于 政 府 对 制 度 多 元化的态度 ， 指出政府与民 间 组 织 合 作 模 式 作 为 最 积 极 的 互动关系 ， 只有在政府支持 制 度 多 元 化 下 的 条 件 下 才 可 能 实现 。Ｎ ａ ａ ｍ 则从 政 府 与 民 间 组 织 合 作 的 微 观 层 面 揭 示 ｊ 了两者之间的动态关系 。 他 认 为 ， 政府与民间组织的关系 模式取决于两者之间的战 略 性 制 度 利 益 ， 而不是由某单一 因素决定的 。 基 于 双 方 所 追 求 的 目 标 及 其 偏 好 的 策 略 这 两个维度 ， Ｎ ａ ａ ｍ 把政府与民间组织互动关系归结为以下 ｊ ） （ ） （ ） （ 四种类型 ：（ 合作型 ； 对抗型 ； 互补型 ； 笼 络型 。 １ ２ ３ ４） 该模型揭示了政府与非营 利 组 织 合 作 的 重 要 环 节 ： 具有相 同的目标是 双 方 建 立 合 作 模 式 的 基 础 。Ｙ ｏ ｕ ｎ ｇ通过对政
， 但大多只是宏观 政 策 分 析 或 经 验 性 总 结 。 对 于 政 府
政府购买养老服务模式的判 购买养老服务模式的特殊 性 、 断标准 ， 以及养老服务领域 中 政 府 与 民 间 组 织 合 作 模 式 的 发展方向等重大问题尚 缺 乏 一 定 深 度 的 理 论 探 讨 。 因 此 ， 本文将从理论上建构描述 框 架 和 分 析 框 架 ， 并运用上海市 政府购买养 老 服 务 的 实 践 来 论 证 上 述 问 题 。 本 文 对 于 民 间组织的界定是指具有非 营 利 性 的 、 不同于政府与市场组
［ ３］ 性服务购买 。 在 政 府 购 买 公 共 服 务 模 式 的 衡 量 中， 竞争
程度是针对政府购买具体 实 施 过 程 而 言 的 ， 独立性是为了 保证更好地实行政府购买 公 共 服 务 ， 这二个指标对理解政 府购买服务模式非常重要 。 综合国内相关研究成 果 ， 现有政府购买服务模式的研 究重点依然 停 留 在 不 分 领 域 的 普 遍 性 政 府 购 买 服 务 。 虽 然不少 研 究 以 养 老 服 务 领 域 的 政 府 购 买 服 务 为 分 析 对 象
问题的提出 一 、 严重的 ２ １ 世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会 ， 发展养老服务是 人口老龄化将 引 致 巨 大 的 养 老 服 务 需 求 ， 应对人口老 龄 化 挑 战 的 关 键 措 施 。 但 就 目 前 情 况 来 看 ， 我
［ ］ １ 国养老服务供给却远跟不上需求 。 如何使有限的养老服务
［ １ １］ 料、 医疗康复 、 心理慰藉等为主要内容的社会化服务 。 机
具 有 提 供 公 共 服 务 的 特 定 使 命 与 目 标 的 社 会 组 织， 织的、 与第三部门的含义基本一致 。 二、 政府与民间组织合作模式的理论阐释 西方学者对 于 政 府 与 民 间 组 织 合 作 模 式 研 究 的 理 论
［ ５］ 部门失灵 基础主要源自于部门 失 灵 理 论 和 跨 部 门 理 论 。
式的研究则 属 于 购 买 服 务 过 程 研 究 的 范 畴 。 对 于 政 府 购 买服务模式的划分 ， 大多数 学 者 都 从 公 共 服 务 购 买 双 方 关 系的独立性和购买程序的 竞 争 性 两 个 维 度 来 划 分 的 ： 根据 民间组织与政府的关系 ， 将其分为独立性服务购买与依赖
资源获得最优的配置是政府面临的又一挑战 。 有关政府购买服务的 研 究 ， 国外的研究发端较早而且 较为深入 。 虽 然 国 内 关 于 政 府 购 买 公 共 服 务 的 研 究 起 步 较晚 ， 但我国学者也已对政 府 购 买 公 共 服 务 基 本 内 涵 与 属 性、 理论依据 、 购买过程 、 政府购买公共服务的实践与经验
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２ ０ １ ２ 年第 １ ２ 期 总第 ３ ３ ０期
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府和民间组织经费支出规 模 的 相 关 性 ， 归纳了政府与民间 ， ， 组织 之 间 的 Ｓ Ｃ Ａ（ ｓ ｕ ｌ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓ ｃ ｏ ｍ ｌ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓ ａ ｄ ｖ ｅ ｒ ｓ ａ ｒ － ｐ ｐ ｐ ） （ 互动关系模式 ： 合作模式 ：民间组织的支出 同 政 府 ｉ ｅ ｓ １） （ ） 支出呈正向关系 ； 互补模式 ：民间组织的支出同 政 府 支 ２ （ ） 抗衡模式 ：民间组织同政府 之间关系并 出呈反向关系 ； ３ 不存在清晰的一致性 。Ｓ 民间组织的活动规 Ｃ Ａ 模式表明 ： 是判断两者合作关 模同政府的经费支出是否 呈 正 向 关 系 ， 系是否存在的重要标准 。 ， 最常被引用的政府与民间组织 的 关 系 模 式 是 Ｇ ｉ ｄ ｒ ｏ ｎ ， 和Ｓ 政 府 提 供 资 金—民 间 组 织 提 Ｋ ｒ ａ ｍ ｅ ｒ ａ ｌ ａ ｍ ｏ ｎ 提出 的 “ 供服务 ” 合 作 模 式。他 们 以 服 务 资 金 筹 集 和 授 权、 服务的 提出了 实际配送这两个福利服务 的 关 键 要 素 为 核 心 变 量 ， ） 政府支配 模式 ： 政府与民间组织关系的四种基本模式 ：（ １ 政府既是主要的资金 提 供 者 ，又 是 主 要 的 服 务 提 供 者 ， 民 （ 间组织活动和生存空间很小 ； 民 间 组 织 支 配 模 式： 民间 ２） （ 组织在资金筹措 和 服 务 配 送 方 面 占 据 支 配 地 位 ； 双重 ３） 模式 ： 政 府 和 民 间 组 织 共 同 提 供 公 共 物 品， 但在各自领域 中独立负责资金筹措和服 务 配 送 ， 通常两者的活动领域并 （ ） 不重合 ； 合作模 式 ：政 府 和 民 间 组 织 互 相 配 合 与 协 作 ， ４ 由政府提供 资 金 ， 由 民 间 组 织 提 供 配 送 服 务。 其 中， 合作 （ ） 模式存在两种不同形式 ： 共销 ” ｃ ｏ ｌ ｌ ａ ｂ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅ －ｖ ｅ ｎ ｄ ｏ ｒ ①“ ； （ 模式 ， 或称 “ 合 作 的 卖 者” 合 作 伙 伴” ｃ ｏ ｌ ｌ ａ ｂ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅ－ ②“ ） 模式 。 在 “ 共 销” 模 式 中， 政府扮演着福利决策与 ａ ｒ ｔ ｎ ｅ ｒ ｐ ， 资源经费供给的角色 而民 间 组 织 仅 仅 是 政 府 项 目 管 理 的 代理 人 ， 承 担 执 行 者 的 角 色， 拥有较少的处理权和讨价还 价的权力 。 在合作伙伴关 系 模 式 中 ， 民间组织可以就服务 内容 、 服 务 范 围、 服 务 输 送、 资 源 分 配 等 议 题， 与政府部门 共同讨论协 商 ， 在 项 目 管 理 上 更 有 发 言 权。 因 此， 此时民 间组织不仅扮演直接福利 提 供 的 角 色 ， 而且通过发挥其影 响力来参与政府对社会福利的决策 ， 拥有较大的自主性 。 综合上述各 学 派 的 政 府 与 民 间 组 织 合 作 理 论 模 型 的 研究 ， 得出以下重要结论 ： ） （ 政府与 民 间 组 织 合 作 的 必 要 条 件 ： 政府支持制度 １ 政府才 多元化 。 只有在政府支持 制 度 多 元 化 下 的 条 件 下 ， 会有 培 育 、 支 持 民 间 组 织 发 展 的 强 烈 意 愿， 才有可能产生 最积极的政府与民间组织合作模式 。 （ ） 建立政 府 与 民 间 组 织 合 作 模 式 的 充 分 条 件 ： 政府 ２ 和民间组织 双 方 必 须 有 着 相 同 的 目 标 。 由 于 民 间 组 织 与 政府的合作模式建立是双 方 互 动 的 结 果 ， 因此当两者有着 相同的政策目标 ，而且 也 有 偏 好 相 似 的 实 施 策 略 ， 合作模 式的建立便成为必然 。 （ ）政府与民间组 织 合 作 模 式 建 立 的 判 断 标 准 ： 民间 ３ 组织活动规 模 同 政 府 的 经 费 支 出 呈 正 向 关 系 。 在 合 作 模 式下 ， 民 间 组 织 接 受 政 府 的 财 政 支 持 和 服 务 合 同， 协助政 府提供公共服务 ， 当政府经 费 支 出 增 加 时 民 间 组 织 的 活 动 规模也相应扩大 ， 反映出民 间 组 织 与 政 府 的 经 费 支 出 有 正 向互动关系 。 （ ）典型的政府与 民 间 组 织 合 作 模 式 表 现 为 ： 由政府 ４ ， 。 提供资金 由 民 间 组 织 配 送 服 务 在 典 型 的 合 作 模 式 中 ， 政府 与 民 间 组 织 的 工 作 不 是 分 离 的 ， 而 是 互 相 配 合、 共同 提供公共服务 。
６］ ； 包括 Ｗｕ 市场和民间组织相互依存理论 ［ ｔ ｈ ｎ ｏ ｗ 的 政府 、 ［ ７］ ， — 、 和 的 政 府 民 间 关 系 模 型 Ｇ ｉ ｄ ｒ ｏ ｎＫ ｒ ａ ｍ ｅ ｒ Ｓ ａ ｌ ａ ｍ ｏ ｎ ［］ Ｃ ｏ ｓ ｔ ｏ ｎ 的 政府 — 民间 组织关系连续图谱模型 ８ 、 Ｎ ａ ａ ｍ的 ｊ ［ ９］ — — 政府 民间组织 ４ Ｃ 模型 以及 Ｙ ｏ ｕ ｎ ｇ 的政府 民间组织 ［０］ 关系 Ｓ 等等 。 Ｃ Ａ 模型 １
公建民营 民办公助
三、 政府购买养老服务的合作模式分析 （ 一） 政 府 购买养老 服 务 合作模式 的 内 涵 按照养老方式的不同 ， 养老服务可分为社区居家养老 服务和机构 养 老 服 务 。 社 区 居 家 养 老 服 务 是 指 政 府 依 托 社区 ， 针对生活在自己家 中 的 老 年 人 ， 通 过 政 府 购 买 服 务、 社会参与 、 民间组织实体 承 办 的 运 作 机 制 ， 采 取 上 门、 日托 或邻里互助等服务形式 ， 为居家养老的老人提供以生活照

（ ） 社 区 居 家 养老 服 务 评 估 的理论 、 方 法 与 政 策 研究 ” 批准号： 的 阶 段 性成 果 。 １ ２ Ｂ Ｇ Ｌ １ ２ ０ ＊ 本 文 系 国 家 社 会 科 学 基 金 一 般 项 目“