专项债详解

专项债一、概念（一）什么是专项债地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类，通常可以分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。

前者是指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

对于一般债券的偿还，地方政府通常以本地区的财政收入作为担保，而对于专项债券，地方政府往往以项目建成后取得的收入作为保证。

（二）专项债分类地方专项债又可分为普通专项债和项目收益专项债。

普通专项债券用途包括重大基础设施建设、城镇化项目、公益性事业发展项目、脱贫攻坚等，仅用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；项目收益专项债券直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自求平衡。

项目收益专项债由于偿还来源来自项目收益，除土地储备专项债外，其他项目收益专项债的发行利率普遍高于普通地方专项债。

项目收益专项债较之普通专项债更为封闭、独立，项目收益专项债所对应的项目，必须能够产生持续稳定的现金流收入，且能够完全覆盖还本付息的规模。

普通专项债的发行没那么严格。

如需发行项目收益专项债，其所对应的项目需要充分披露分年度融资计划、风险评估等，更加严格、细致、透明。

项目收益专项债也需严格遵守限额管理规定，但2017年的89号文与2018年的34号文均鼓励使用上一年度未使用限额组织发行项目收益专项债，因此地方政府若欲积极利用去年未使用的限额，选择发行项目收益专项债的可能性更大。

同时，89号文为项目收益专项债提供了多一层保障，提升投资者积极性：还未实现收入的项目收益专项债，可在限额内发行新的专项债周转偿还本金，项目收入实现后予以归还。

二、历史沿革2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，提出地方政府举债采取政府债券方式。

没有收益的公益性事业发展由地方政府发行一般债券融资。

有一定收益的由地方政府通过发行专项债券融资。

自此伊始，财政部陆续出台相关文件，不断加强对专项债券的规范管理，并自2017年开始试点发行“项目收益专项债”2015年《财政部关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》（财库〔2015〕83号）进一步明确：“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券”。

《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕 225号）提出地方政府债务总限额由国务院确定，报全国人民代表大会批准;各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门;省级财政部提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准。

2016年《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）提出专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还；专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

非债券形式专项债务应当置换成专项债券。

2017年《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》(财库〔2017〕59号)提出公开发行债券（含新增债券和公开置换债）应按照各季度发行规模均衡的原则安排发行进度，各季度发行量原则上控制在30％以内。

应加大采用定向承销方式发行置换债券力度并加快置换债券资金的置换进度，进一步规范信用评级，提高信息披露质量。

《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》(财预〔2017〕62号)提出土地储备专项债券是为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号) 提出收费公路专项债券是为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

2018年《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号）提出地方政府棚户区改造专项债券，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）提出对于公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%内（按季累计计算）。

全年发债规模不足500亿元（含500亿元，下同）或置换债券计划发行全占比大于40%（含40%）或项目建设时间窗口较少的地区，上述比例可以放宽至40％以内（按季累计计算）。

如年内未发行规摸不足100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制。

公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）提出加快专项债券发行进度，今年地方政府债券发行进度不受季度均衡要求限制，各地9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不低于80%，剩余的发行额度应主要放在10月份发行。

财政部不再限制专项债券期限比例结构。

2019年6月《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，不过仅适用于铁路、公路、供电和供气等4类重大项目。

9月4日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议对2020年新增专项债用途进行了规范，将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。

以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

9月5日西部某省下发做好2020年部分新增专项债项目需求申报有关事项的紧急通知，称土地储备、棚户区改造、保障房、城区改造等不再纳入申报范围。

9月6日，财政部：加快发行使用地方政府专项债新闻发布会，提出进一步扩大专项债作为项目资本金的领域，将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。

具体由4个领域项目进一步扩大为10个领域项目：铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

三、专项债的发行（一）专项债发行期限及利率1、发行期限方面72号文提出“财政部不再限制专项债券期限比例结构”，增强了地方在期限方面的自由度。

根据以往发行统计，发行期限最多的为5年期，占比43.3%;其次为7年期、10年期，分别占比21.7%、20.5%。

根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。

此后财政部又于2018年5月对公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限，丰富了期限结构。

长期的专项债券与PPP 项目合作期契合较好，其使用弥补了传统金融产品期限与PPP10~30年长期合同的时间错配，即调和的短期与长期的时间矛盾。

从支持哪些项目的选择过程、或者可融资性评估角度看，又可以调解地理上的区域发展不平衡，改大水满灌为滴灌。

根据相关披露信息，厦门市政府计划于8月14日在银行间市场发行首只20年期普通专项债券。

专项债券的期限结构正在不断优化，有益于更好地匹配长周期项目的融资需求。

2、利率方面专项债券采用记账式固定利率附息形式。

对专项债券平均发行利率进行统计，可发现其利率波动呈现“先降后升”的趋势:2016年末达到最低，此后呈上升趋势。

其中3年期、5年期、7年期、10年期各季度平均利率分别为3.32%、3.50%、3.67%、3.72%，从整体来看利率水平仍然偏低。

以同时期5年期专项债券与5年期国债平均发行利率为例进行对比，可发现二者变动趋势大致相同(如图)，而专项债券利率在2017年以前曾长期低于国债利率。

专项债券作为地方政府债券，在偿还性、流动性、安全性上都无法和国债相比，低于国债利率的现象反映了市场曾在某种程度上被扭曲，由于地方债券的投资者绝大多数为地方性商业银行，原因可能在于商业银行与地方政府之间的默契投标行为。

随着商业银行持债压力不断增大、部分非银机构通过证券公司参与投标、流通性得以提升，近年来专项债券利率较国债基准利率方呈现上浮趋势。

3、发行面额方面平均发行面额为35.4亿元(最小为0.2亿元，最大为362亿元)，其中小于10亿元(含)的占比34.9%;相比之下，一般债券平均发行面额为51.7亿元，小于10亿元(含)的占比仅为16.5%，反映了当前专项债券发行呈碎片化。

因债券的发行流程相对固定且较为繁杂，单次发行耗费的精力成本较大，以较低面额发行使得相对成本增加，从节约成本等角度尚存在优化结构的空间。

（二）审批流程以项目收益专项债券为例(一般债券与普通专项债券与之类似)，市县级政府申请发行的审批流程可分为以下三个阶段:(1)上报阶段。

发行前一年，由市县级财政部门会同行业主管部门上报下一年的专项债务额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年专项债务限额;(2)下发阶段。

财政部在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区专项债务总限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门;(3)发行阶段。

由市县级财政部门聘请咨询机构进行方案制定、材料编写，上报省级财政部门进行审核。

土地储备、收费公路、棚户区改造专项债券按照财政部相关管理办法，省级财政在额度范围内报国库司组织发行。