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周王室的官僚机构分为两大系统，即卿事寮 和太史寮。卿事寮即卿士寮，其职权是主管 “三事”和“四方”。卿事寮的长官，西周 初期是太师或太保，西周中期以后为太师， 其属官主要是“三司”，即司徒、司马、司 空。太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、 占卜、礼制、时令、天文、历法等。太史寮 的长官是太史，既是文职官吏的领袖，又是 神职官吏的首领。
中国古代的行政体系
陕西师范大学历史文化学院 王双怀
中国古代的行政体系包括中央行政体系 和地方行政体系。历代王朝都十分重视 行政体系的建设。在数千年漫长的历史 岁月中，行政体系经历了一个发展变化 的过程，各个历史时期的情况是不尽相 百官总称多尹，大体可分为三 类：一类是政务官，有“尹”、“卿士” 等。一类是宗教官，有“多卜”、 “占”、“巫”等。一类是事务官，有 “宰”、“小藉臣”等。
郡县制的推行对于结束诸侯割据的局面， 对于维护国家的统一，都具有重要的意 义。这一套统治机构，好象一张庞大的 权力网，从中央到郡、县、乡、里以至
什、伍，层层控制，整个权力集中到中
央，再通过中央集中到皇帝，对提高行 政效率和维护国家的统一有显著作用。
西汉前期，郡国大量增加，中央感到不易统辖，
便试图采取一套新的建制。汉武帝时，根据《尚 书·禹贡》和《周礼·职方》中有关“九州”的记 载创立州制，在全国设立了冀、兖、青、扬、幽、 并、荆、豫、徐、凉、益、朔方、交趾十三个州。 中央向地方派遣刺史。将全国分为十三个监察区， 称为“州部”。每个州部设刺中史一人，“以六 条问事”，代表皇帝监察地方，使各级地方官吏 和豪强不敢过分违法行事。另设司隶校尉部，管 理畿辅及其附近地区。东汉时，省并朔方刺史部， 改交州刺史部为交州，又为各刺史部设立固定的 治所。当时十三州部共辖105个郡国。
汉承秦制，略有更改。西汉为加强中央 集权，设中朝以分割相权。中朝是皇帝 身边较低级的官吏和侍从人员组成的决 策机构。东汉防止功臣窃命，君权旁落， 规定：“有功辄增邑赏，不任以吏职。” 在经济上优待三百六十五功臣，但在政 治上很少重用他们。为此，刘秀还扩大 了尚书台的职权，从而形成了“虽置三 公，事归台阁”的局面。
行省制度创立于元朝。从有关资料来看，行省 不是监察性质的区划，也不是纯粹的地方行政 的派出机构。据《元史·地理志》载，元世祖平 宋之后，立中书省一，行中书省十一，分镇藩 服，路一百八十五，府三十三，州三百五十九， 军四，安抚司十五。其十行省为：河南、江北、 陕西、四川、甘肃、云南、江浙、湖广、岭北、 辽阳、北东。中书省和行中书省统辖路和直隶 府州。行省之下为路、府、州、县，设总管、 府尹、州尹、县尹；又都各设“达鲁花赤” （管民官），由蒙古人担任。
唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图
北省
中书省 议政 门下省
颁审 布核
南省
尚书省
执 行
中书门下 政事堂
都省
御 史 台
工
兵
吏户刑
礼
部
部
部部部
部
殿内 中侍
都将少 军卫太 宗 司太 大 太鸿光国 水作府 器尉仆 正 农府 理 常胪禄子
秘 书
省省
监监监 监寺寺 寺 寺寺 寺 寺寺寺监
省
六部每部直辖四司共二十四司
宋朝各路的划分，显示出这一时期的地 理情况和以前又有了不同。唐代十道南 北各半。宋朝二十三路中长江、珠江流 域居十五路。黄河流域只有八路。虽说 是因为宋朝与唐朝的版图不同，但长江 和珠江流域的发展无疑是一个重要因素。
宋代以文臣任州郡长官，另设“通判” 以牵制之。将全国划为十五路，设转运 使、提点刑狱、安抚使、提举常平等四 司，临时指派朝官兼领。
清代中央政权机构多仿明制， 但又有自 己的特点。 清改内三院（内国史院、内 秘书院、内宏文院） 为内阁， 作为中央
最高行政机关。中央机构实行满汉复职 制。清代内阁设大学士满、汉各二人， 协办大学士满、汉各一人，学士满六人、 汉四人。内阁的实际权力比明代小。清 中央的执行机关是六部。各部职责和明 朝基本相同。六部皆设尚书为长官，左、 右侍郎为副长官，俱满、汉各一人。
2、地方制度
为了扭转地方权力过盛的不良影响，宋 代推行了路的制度。宋代路的制度确定 于太宗淳化五年（994），其后颇有变动。 通常人们按照元丰（1078—1085）末年来 区划，定为23路。各路统辖若干府、州、 军监。府州为前代旧制，军为与军事有 关的地方。监则设于坑冶、铸钱、牧马、 产盐等地区。具体些说，在这23路中， 共有京府4，次府10，州242，军37，监4。
春秋战国时期逐渐形成郡县制。郡的普 遍设置在春秋晚期，起初多设在边远荒 凉之地，因而郡的面积较大，但地位比 县要低。后来出现在郡设县的情况，于 是郡的地位有所提高，由低县一等演变 为高县一级，最终形成了郡、县两级制 的地方组织。
二 秦汉时期的行政体制
1、中央制度 秦代中央的官员虽然不少，但最主要 的则是史书上所说的“三公九卿”。 三公即丞相、太尉、御史大夫。丞相 职责是辅佐皇帝处理全国政务。太尉 是武官，协助皇帝掌管全国军队。御 史大夫主要掌管承转皇帝诏令，监察 文武百官，处理重大案件。
州的演变过程表现出中央和地方权力的 矛盾。西汉初置州之际，便有加强中央 集权的目的。州置刺史，刺史可以监督 郡太守，但它的职位比太守为低。东汉 末改刺史为州牧，一跃而成为封疆大吏， 遂失去了立州的本意，使州最终失去了 它原来的重要作用，变成了和郡一样的 机构。
三 魏晋南北朝行政体系
1、中央制度 魏晋南北朝时期社会动荡，政权更替 频繁，中央行政管理体制也比较混乱。 其趋势是在东汉官制的基础上形成二相、 八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫 等中央行政组织。北魏孝文帝即位后， 曾于493和499年两次颁布职员令，在中 央逐步建立三省制。
除卿事寮和太史寮外，王室还设有掌管 周王衣食住行的宫廷内官，见于西周金 文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、 小夫、守宫、御正、世妇、东宫等。
2、地方行政制度
商周时期，特别是在西周时期，普遍实行分封 制度。所谓“分封”就是封邦建国：把天下划 分为若干区域，分封给宗室子弟和功臣，让他 们代表周王朝对这些地方进行直接统治。西周 前期曾进行过两次大分封。第一次是在武王克 商后，第二次是在周公东征后。第二次大分封 后，分封成为一种常规制度，直到西周中、晚 期，王室还陆续分封过一些诸侯。据文献记载 和考古资料，西周分封的诸侯国很多。其中比 较重要的诸侯国有卫、晋、鲁、燕、齐、宋等。
宋朝設官之制，名號、品秩一切襲用 唐舊。然三師、三公不常置，宰相不專 用三省長官。中書、門下並列於外，又 别置中書於禁中，是謂政事堂，與樞密 院對掌大政。天下財賦，内庭諸司，中 外筦庫，悉隶三司。中書省但掌冊文， 覆奏考帳；門下省主乗輿八寳，朝會位 版，流外較考，諸司附奏挾名而已。
元朝的中央统治机构有中书省、枢密院 和御史台。中书省是最高行政部门，设 中书令，右、左丞相，平章政事，右、 左丞，参知政事等，统称丞相。中书省 下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。枢 密院掌兵权，设院使、副使。御史台掌 司法，设御史大夫。
唐朝道的划分显示出南北地方的发展已 经到了大体平衡的地步。因为贞观时的 十道，秦岭和淮水南北正好各为五道。 唐朝中期以后，方镇分立，其辖区也称 为道。元和时全国有47节镇，也就是47道。 但这时的道与唐初划分的道已经完全不 同了。总的说来，唐代的道是监察区， 不是行政区。唐代的地方政区是州（郡） 县两级制（炀帝改为郡县二级），拟定 九品以上官由中央任免；州县官三年一 换，不得用本地人。
2、地方制度
北魏孝文帝即位后，曾于493和499年两次颁布职 员令，在地方上，则主要是接受汉族地主李冲 的建议，于太和十年（486）废除了宗主督护制， 实行三长制。所谓三长制是一种基层管理体系， 即五家为邻，立一邻长；五邻为里，立一里长； 五里为党，立一党长。邻长、里长和党长就是 “三长”。三长的职责是检查户口，监督耕作， 征收租调，征发徭役和兵役。三长制的实行， 有利于抑制豪强隐匿户口，逃避租役，有利于 国家的财政收入和社会的稳定。
清代在中央中枢部门依明制设内阁（三 殿三阁），作为全国最高行政机关，下 设六部。特设议政王大臣会议及军机处 作为最高权力机关。一般部门有：理藩 院，专管边疆少数民族地区事务；都察 院，为最高督察机构；大理寺，为最高 法院；翰林院，为“储才重地”。宫廷 部门有：宗人府，专管皇旗；内务府， 专管宫廷事务。
五 宋元时期的行政体系
宋代在中书省内设政事堂，简称中书， 与枢密院分掌事务，号称“二府”。在 宰相之下设“参知政事”作为副贰，还 把唐末五代设置过的枢密使和三司使定 为常设官员，以枢密使分取宰相的军政 大权，以三司使（又称“计相”）分取 宰相的财政大权。
《文献通考》卷四十七，《官制总论》：
皇帝
三公 九卿
郡 县
皇帝 三公
九卿 郡 县
九卿即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷 尉、典客、宗正、治粟内史和少府。奉 常掌管宗庙礼仪。郎中令，掌管宫廷警 卫。太仆，管理宫廷车马。卫尉，掌管 皇宫保卫。典客，处理民族事务及外交。 廷尉，负责刑法。治粟内史，掌管全国 财政税收。宗正，管理皇族内部事务。 少府，掌管山河湖海税收及手工业制造， 以供皇室的需要。
内史侍郎二人
左、右丞各一人
给事郎四人
内史舍人四人
六部：尚书一人、侍郎一人、郎四人 如吏部：吏部尚书、吏部侍郎、选部郎
九寺：卿一人、少卿一人、丞 如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞
唐朝除将隋朝的内史省改名中书省，内史令 改名中书令，门下省长官纳言改名侍中外， 其余名称、长官、职能和性质均同隋制。武 德年间仍以三省长官充任宰相。其后尚书令 虚设不授，往往给一些官职较低的官吏加上 “参预朝政”、“参知政事”和“同中书门 上三品”、“同中书门下平章事”等头衔， 使其成为宰相。唐初还设立政事堂，作为宰 相议事之处，始设于门下省，后又迁中书省。 开元年间，又改名中书门下，堂印也改为 “中书门下之印”。