全部政府性资产审计研究

2009年度参评论文全部政府性资产审计研究——基于绍兴实践的探索与思考课题组组长钱水祥申报单位绍兴市审计局课题完成时间 2009年11月全部政府性资产审计研究——基于绍兴实践的探索与思考绍兴市审计局课题组【内容摘要】审计的功能是监督政府责任的落实，服务政府责任的履行。

加强政府性资产管理，是政府履责的重要环节，目前也是比较薄弱的环节。

本文拟从全部政府性资产内涵、分类及其所面临新情况的分析研究入手，审视国家审计在全部政府性资产监管中的角色和职能定位，在审计对象、内容、方式等方面，针对性地提出适应新的国有资产监管体制，强化对全部政府性资产审计监督的可行思路，为逐步建立政府会计制度，科学评价政府履责绩效，保障国有资产安全、完整和有效运营提供审计支持。

【关键词】政府性资产审计监督路径前言党的十七大报告指出要“完善各类国有资产管理体制和制度”。

审计机关作为综合性经济监督部门，必须发挥应有的职能作用。

近几年来，我省审计系统顺应公共财政体制建设需要，积极探索以全部政府性资金为对象的审计监督新模式，在较短时间内取得了积极成果，得到国家审计署和省委省政府的充分肯定。

与此相对的是，全部政府性资产审计监督则相对薄弱。

资金和资产是一个共同体，两者之间联系密切，并可以相互转化，从全部政府性资金到全部政府性资产，实现两者之间审计监督的有效衔接，无疑是审计理论与实践的更大跨越，也是当前及今后我省审计机关需要特别关注和探索的一个崭新领域，笔者结合工作实际对此拟作些初浅探讨。

一、全部政府性资产审计的动因（一）发挥“免疫系统”功能的需要刘家义审计长指出，审计作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。

按照“免疫系统”理论的要求，今后一个时期审计工作目标应定位于：依法揭示经济运行中的重大问题，促进宏观经济健康运行；揭示人民群众最关心、最直接的现实利益问题，促进改善民生和构建和谐社会；揭露重大违法违规问题，促进反腐倡廉和依法行政；揭示行政不作为或乱作为问题，促进问责机制的建立和落实，促进提高政府行政效能；揭露重大损失浪费，推进生态文明和节约型社会建设；揭示重大体制性障碍，促进建立健全富有活力的体制和运行机制。

政府要推动经济运行、民生改善、廉洁效率等等，都必须建立在掌握和使用政府性资产基础之上。

开展全部政府性资产审计，不仅能站在更高的层面揭露问题，而且能够更加有效地对产生这些问题的原因，从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层进行深层次分析、揭示和反映，从而调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的“免疫力”。

（二）加快推进审计转型的需要新形势、新任务、新阶段对国家审计提出了新的要求，需要审计工作审时度势，加快推进创新和转型。

谢力群厅长曾多次指出：“从长远的观点看，仅仅对全部政府性资金进行审计还是没有全面覆盖审计的职责，还应该进一步探索对全部政府性资产监督机制，主动把政府性资产纳入审计的视野；要从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变，重点关注党委政府庆心的突出问题；要从关注一般预算可用财力向关注全部政府性资金或资产转变。

”这些都是从战略角度对审计事业发展作出的科学判断，为开展全部政府性资产审计指明了新的方向。

因此，今后一个时期审计转型的主要任务，是要在完成构建“五大机制”，形成审计转型基本框架的基础上，逐步探索全部政府性资产的审计监督，构建以全部政府性资金（资产）为主线的审计工作机制。

这种工作机制的创新，符合审计发展的趋势，是经济社会发展现阶段的客观需要，客观反映了外界对审计机关的迫切要求，是传统审计向现代审计转型的关键。

（三）履行审计“受托责任”的需要受托责任关系是审计产生和发展的基础，审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。

根据受托责任关系，以最大善意履行好职责，是审计得以维持和继续发展的根本。

当前审计机关履行受托责任的最大挑战来自政府性资产，原因在于这些资产运营管理使用普遍存在着问题，一些领域问题还比较突出。

以行政事业单位资产为例，长期以来由于种种原因，缺乏从体制到机制的整体设计，管理工作仅停留在粗线条规范层面。

虽然建立了产权登记、统计、非转经评估处臵、占用费收取等方面制度，但实际执行过程中往往流于形式，形成了非经营性资产名义上政府所有、实质上部门占有、运营中随意处臵、监管上软弱无力的无序状态。

从某种意义上说,政府对非经营资产的监管处于一种“真空状态”。

在资产的形成和配臵上，由于行政事业单位的资金来源主要是财政拨款，目前对财政拨款尚缺乏合理的评估标准，一方面使用单位对资产的占有欲望极大扩张，对财政资金的追逐能多就多；另一方面造成资产配臵的严重不合理、超标、闲臵、超容等浪费问题。

在资产的使用和处臵上，由于缺乏合理有效的监督机制，各单位尽量多占有资产和变相将资产转为与行政事业单位性质严重不符的经营性用途，导致资产使用的低效率；由于缺乏规范的处臵程序和处臵途径，“单位占有、使用”实际上已成为“单位所有”，使用单位自行随意处臵资产，造成国有资产的严重流失。

总之，行政事业单位资产家底不清、帐外资产严重、产权混乱现象仍比较严重，部门利益驱使形成“非转经”普遍现象，资产及收益流失的隐患严重，“小金库”等违纪违规情况时有发生。

因此，开展全部政府性资产审计不是要不要的问题，而已成为审计履行受托责任的内在要求。

二、全部政府性资产审计的对象对于什么是全部政府性资产，国内尚无明确的定论。

借鉴国有资产管理一般理论，全部政府性资产应当包涵一级政府所有的财产和财产权的总和。

因此笔者以为，全部政府性资产分类，亦可借鉴国有资产管理的分类，一般划分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三大类。

《企业国有资产法》施行前，经营性资产主要由《企业国有资产监督管理暂行条例》进行规范，非经营性资产主要由《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》进行规范，资源性资产主要由《土地管理法》、《矿产资源法》等法律进行规范。

（一）经营性资产经营性资产作为大类，又可以按照实际存在形态分为三类：即非金融企业国有资产、金融企业国有资产和事业单位经营性国有资产。

目前，非金融企业国有资产主要由地方国资委监管，金融企业国有资产大都由地方银监局监管，事业单位国有资产则由地方主管部门监管。

（二）非经营性资产非经营性资产主要指由行政事业单位占有和使用、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。

非经营性资产具有以下特点：一是形成方式多样，以财政拨款为主；二是本身为非营利性资产，没有自我补偿机制，需要国家财政不断拨款来维持运转；三是其范围在不断调整并逐步明确；四是资产种类不断增多，存量不断增大。

非经营性资产作为一个大类，按实际存在形态也可分为三类：即行政事业单位资产、公益性资产和“非转经”资产。

（三）资源性资产资源性资产主要指能够开发利用的自然资源，如土地、森林、矿产等。

自然资源在一定条件下可以转化为资源性资产。

在可持续发展的观念、战略和模式日益成为共识的今天，资源性资产在人类社会的发展中具有无可替代的地位和作用，受到世界各国的广泛重视。

我国自然资源总量可观但人均拥有量很少，必须有效保护和合理开发利用，因此必须作为政府性资产来对待。

此外，资源性资产还应包括为政府所有的各类无形资产。

不同分类的政府性资产，在经济活动中具有不同的作用，但却相互依存、相互融合，一定条件下可以相互转化。

确定经营性、非经营性和资源性资产的分类，主要是从经济效益、社会效益等角度考虑，而不是为划分而划分。

之所以这样分类，一方面在于与国有资产管理研究相衔接，另一方面也更符合全部政府性资产审计对象必须可计量的原则。

三、全部政府性资产审计的内容（一）经营性资产审计要点新出台的《企业国有资产法》不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，明确重大事项的决定权限和审批程序，还从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束，以上内容无疑是审计监督的重中之重。

国务院国资委最近又发布了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，明确地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产一并纳入监管范围，地方国有资产的监管得到加强和规范。

结合新的法律精神，经营性资产审计面上应关注五方面内容：1.监督评价国有资产保值增值情况。

国有资产管理机构、国有资产营运机构以及国有资产经营单位负有资产保值增值的重要职责，在其编制的“三级”国有资产经营预算中，应当体现国有资产保值增值的诉求，并通过统计、稽核等手段对国有资产的保值增值情况进行监管。

审计要从总体上监督和评价国有资产管理机构、国有资产营运机构以及国有资产经营单位履行国有资产保值增值职责的情况：一是从宏观层面审核国资管理机构相关报表的真实性，审核所有者权益增加情况和国有资产收益收缴情况；二是从微观层面审核具体企业资金回笼情况和企业利润的真实性，并分析评价宏观层面信息是否真实可靠。

2.监督反映国有资本结构、质量和分布状况。

审计要通过审核国有资本在不同行业中所占的比重，以及国有资本在不同行业投资独资企业、控股企业和参股企业的情况，分析反映国有资本的结构；通过审核分析国有资本在具体行业、具体企业的经济效益和社会效益，综合反映国有资本的质量；通过审核国有资产经营预算和国资在不同行业的“进”与“退”，分析反映国有资本的行业分布状况，综合评价国有经济在国民经济中的作用和对国民经济的控制力。

3.监督反映国有资本经营战略实施情况。

国有经济要提高在国民经济中的主导作用和控制力，国有资产要提高保值增值能力，离不开国有资产管理机构对国有资本经营战略的实施。

审计要在分析不同时期国有资本结构、质量和分布状况的基础上，动态地监督和反映国有资本经营战略的实施情况，综合评价国有资产管理机构履行出资人职责的情况。

4.监督反映国有资产流动状况。

国有资产的保值增值、结构质量状况的改善以及国有资产管理机构对国有资本经营战略的实施，归根结底都要通过国有资产的流动来实现，而国有资产流动的规范形式主要是通过产权要素市场来完成的。

审计机关应通过对产权要素市场的审计及调查等手段，全面监督和反映国有资产的流动状况，重点揭露国有资产流动过程中重大的国有资产流失现象，为国有资产的安全运行保驾护航。

5.监督评价国有资产经营者经济责任履行情况。

在新的国有资产管理和监督体制架构下，二、三层次的国有资本营运机构和国有资本经营单位通过国资委授权等形式，承担了实现国有资本保值增值责任。