浅谈我国广告监管的问题

浅谈我国广告监管的问题随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断发展，中国广告业已经从依托其它行业发展而发展，变为以自身发展推动其它行业发展。

广告触角已经波及整个经济领域和部分社会领域。

传媒业、调查业和一些新兴的产业已经将广告业作为自己的大客户，与广告业共进退。

在一些大的活动中，如庆香港回归、建国50年大庆及展览等，广告业的身影无处不在。

但是，我国由于市场经济发展的较晚，对广告业的管理缺乏一套行之有效的制度，造成我国目前广告业发展秩序混乱，消费者利益得不到保障、经营者之间正当的竞争关系遭到破坏。

因此建立一套行之有效的广告监督管理制度对保护消费者合法权益、维护社会主义市场管理秩序具有重要意义。

一、我国广告业的现状在《广告法》的规范下，我国广告业逐步走上正轨，但仍有许多不如人意的地方。

特别是广告市场秩序混乱，从目前违法违规广告的总体形势上看，一般性违法违规广告比较普遍，严重违法违规的大案、要案发案率相对较低。

从目前违法违规广告的发布形式来看，散发的印刷品小广告问题最严重，其次是大众传媒（包括广播、电视生活栏目和娱乐频道、都市类报纸、生活类杂志）广告发布的违法违规率仍然较高，户外广告（包括路牌、灯箱、霓虹灯、公交载体、电子显示屏和影视屏）和店堂广告违法违规率较低。

从目前违法违规广告涉及的商品类别来看，主要集中在药品、医疗服务、食品、房地产、加工承揽等类商品与服务。

根据调查数据显示，光2004年一年违法广告中违规药品广告8928件，违规医疗服务广告6376件，违规食品广告2783件，违规房地产广告2160件。

具体表现在以下几个方面：（一）虚假广告随处可见1．无限制的夸大功效，虚假承诺。

常见于医疗、药品、保健品、减肥等广告。

如号称“包治百病”，宣扬迅速瘦身、快速长高。

有些经营者甚至违反规定，擅自使用“无效退款”、“保险公司承保”等禁止性承诺用语。

2．使用绝对化用语、伪科学表述。

“最新”、“最佳”、“国家级”等《广告法》明令禁止使用的语句仍在广告中被广泛使用；特别是一些广告中使用“研究表明……”“经无数消费者证实……”等语句，将不具有科学依据的论断加以包装，导致消费者误解。

3．假借高科技概念进行商业炒作。

如以纳米技术为幌子，在广告中高价推销自己的商品或服务，进行不负责任的炒作。

4．假借明星、专家、患者、权威机构名义作推荐、证明，利用在传媒举办讲座、在公共场所兴办产品说明会等形式作虚假宣传。

（二）有些广告内容对儿童造成不适当的影响现代社会中孩子越来越大地影响着家庭的购物习惯，因而儿童已成为广告的主要捕捉目标之一：1．怂恿儿童购买产品或怂恿儿童要求他们的父母去询问或购买。

2．利用儿童熟悉的或为儿童喜爱的儿童节目所特有的人物、角色推销商品。

3．暗示拥有或使用某产品能使人显得优越，不拥有、不使用该产品将遭人嘲笑和轻视，扭曲儿童的社会价值观。

（三）某些广告文化品位不高部分广告内容形式低级、庸俗，如内衣、减肥品、热水器等广告，不是注重宣传产品品质，而多以美女忸怩作态、搔首弄姿；部分广告则过分崇洋，如某些酒类广告总是以“洋”味作为卖点，某些广告则着力强调进口原料制造；还有些广告明显缺乏创意，使人精神不愉快、反感。

二、目前我国广告业秩序混乱的原因分析（一）现行广告立法不够健全，可操作性不强法律责任制度不完善。

例如，《广告法》虽然提出“真实、合法”、“清楚、明白”的要求，但未规定判定广告真实性的具体标准，也未对此要求作出任何说明，执法人员仅凭自己的理解，难以正确把握执法尺度。

如《广告法》对处方药、非处方药及用于不同类别疾病的药物的广告规范及审查程序过于笼统，在执法中难以把握尺度，致使此类广告违法严重而又难于治理，消费者也难以依据《广告法》维护自身合法权益。

还有就是广告立法没有对儿童提供特别保障的具体规定，仅在第八条规定：“广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。

”显得过于笼统，缺乏可操作性。

儿童尤其是幼儿，面对真假参半的世界，往往分辨不出真假，因此需要特别保护。

西方市场经济较为成熟的国家大都就儿童广告颁布了专门的规则，并对儿童广告的真实性、禁止宣传的产品、避免施加压力、时间安排、通过节目角色赞美或促销、安全、社会价值等方面进行了细致的规定，还规定了严格的审查程序，确保准则得到遵守。

对广告的文化品位，对社会价值的引导方面，我国广告法也缺乏具有操作性的规定。

（二）经济利益的驱使市场经济条件下，由于竞争激烈，新产品层出不穷。

商家要推出新产品，人们要了解、接受新产品，广告的宣传就显得必不可少。

而且由于人们信息获取的限制，在一定条件下，人们的消费是跟着广告走的，广告引导着消费。

因此，商家为了使自己的产品占领市场，给企业带来更大的利润，不惜重金进行宣传，用夸大、虚假的描述对产品进行粉饰。

（三）媒体的广告刊登和经营活动无序、失范一些大众传媒单位作为广告发布者为追求经济效益而忽视社会效益，更有少数媒体对广告内容明显缺乏应有的审查和把关。

相当一部分内容虚假或违法，更有少数大众传媒单位因“有偿新闻”与“新闻广告”的法律界限不清，钻法律不完善的空子，刊播以新闻报道之名行发布商业广告之实的“软广告”或“二类信息”，如此等等的侵犯社会公德的广告频繁出现在各个媒体上。

一方面是由于媒体也走向了市场，自身也有一个生存与发展也就是经济利益的问题，更主要的是由于缺乏对媒体有效的法律规制。

媒体不同于一般的经济主体，它不仅具有自己的私利，而且更多地担负着社会公责。

它肩负着声张正义、表达民众声音、抨击社会弊病、引导社会舆论等一系列重要职责。

由于广大人民群众对媒体的高度信任，使其具有巨大的影响力，而媒体的上述行为是对其影响力的滥用，必须被纳入法律规制的范畴。

（四）广告监督执法机制不健全我国的广告监督管理主要依靠工商行政管理机关执行。

工商行政管理部门作为广告监督管理机关，其人员是有限的，具体到广告执法职能机构，人员就更少。

但广告却是无处不在的。

以有限的人员去监管无处不在的广告，其结果是显而易见的。

在监管层面上，把行政审批作为广告监管的一种方式是可以的，但这却是典型的计划经济管理思维，仅仅靠审批、审查、登记、备案等实施对广告的监管是不能适应现实的要求的。

同时，现行广告法规对违法违规广告的处罚力度不足，对违法违规者起到的惩戒作用有限也是某些违法违规广告屡禁屡犯的主要原因之一。

如《广告法》中对违法行为的罚款标准是以广告费用为基数计算，最高可处五倍罚款。

但对性质恶劣、后果严重且广告费用并不高的印刷品小广告即使处以五倍罚款，也不足以对违法者起到震慑作用。

三、完善我国广告监管体制的构想综上所述，立法的不完善和监管机制的不健全是造成我国广告业秩序混乱的主要原因。

追求利益是每个经济主体从事经济活动的共同目的。

我们不能期望广告业主、广告经营者或广告发布者出于道义、为了履行道德上的责任而主动放弃经济上的利益。

因此，我们只能通过健全广告立法和监管机制，使有进行违法、违规行为意图者能根据法律责任的规定预测其行为的不利后果，权衡得失，主动放弃该行为；并且使违反规则的人都要受到追究。

（一）完善广告立法，明确广告法律责任1．借鉴国外广告法的先进经验，对我国广告立法进行完善，做到有法可依。

主要应包括：（1）防止广告对儿童造成不良影响。

儿童广告应充分考虑儿童受众的特点，不得传播任何超出儿童正常理解能力的信息，应避免施加压力，不得鼓励与描绘与社会、伦理或法律标准相违背的价值取向，不得表现产品被以不安全或危险的方式使用，不得含有可能引发青少年、儿童不文明举止、不良行为或不利对青少年儿童进行正确教育、引导的内容。

（2）应对广告的文化品位进行适当要求。

无处不在的广告对社会风尚的影响力是不可轻视的；且广告内容使受众精神不愉快、反感甚至愤怒，本身就是对受众权利的侵犯。

但由于文化品位的鉴定标准有较强的主观性，因此可作较为原则的规定，如不得违背社会一般通行标准等，具体执行可通过设定严格的程序和选用高素质的人员来解决。

2．健全广告法律责任制度。

（1）加大违法广告的处罚力度，规定广告业主从虚假广告中获得的非法所得应予没收，使其从事虚假广告活动无利可图，甚至得不偿失。

（2）应规定社会团体、其他组织或个人在广告中向消费者提供虚假证明、不真实信息的，应当承担连带责任。

（二）完善政府监督管理体制，明确政府广告监督管理部门与广告审查机关的分工1980年国务院批示广告经营活动由国家工商行政管理局（现为国家工商行政管理总局）管理。

为此，国家工商行政管理局1981年成立广告管理处，1982年改为广告司（现为广告监管司），并陆续在各省、自治区、直辖市、计划单列市工商行政管理局设立广告处，在地区、自治州、自治盟、地级市工商行政管理局设立广告科，在县、自治县、县级市工商行政管理局设立广告监管股，在基层工商行政管理所设立广告监管员。

各级工商行政管理部门负责组织实施对广告发布及其他各类广告活动的监督管理；组织实施广告经营审批及依法查处虚假广告；指导广告审查机构和广告行业组织的工作，指导广告业健康发展。

但是，与目前高速发展的广告业相比，我国的广告监管部门在对违反《广告法》等法律法规行为的查处力度和建立受害人救济途径方面明显不足，广告监管长效机制尚未有效建立和运转。

另一方面，针对广告审查与广告监督管理之间的监管脱节问题，应当进一步划定广告审查机关与广告监督管理部门的分工，明确广告审查机关主要审查广告内容是否超过了审查批准的内容，广告监督管理部门则主要监督确定广告内容是否符合《广告法》的一般规定，如药品广告中是否有绝对言词，是否有误导受众的可能等。

（三）加强广告行业的自律在市场经济条件逐步完善的条件下，对广告主、广告经营者和广告发布者在广告市场中的经营行为，政府将减少过多、过细的干预，而强化宏观调控的功能，进一步强化行业自律的作用。

行业自律是规范广告经营行为的重要环节，有着行政、法律所不可替代的作用。

只有建立和完善自律机制，提高自律水平，充分发挥广告行业自身在制止不正当竞争行为、不规范竞争行为或不道德行为中的作用，才能解决当前广告业存在的诸多矛盾和问题，建立良好的广告市场秩序，使广告行业自律的建设与广告事业的发展成为互动的良性循环。

以加拿大为例，加拿大广告标准委员会是一个全国性的非营利行业组织，其使命是通过促进行业自律，确保广告的真实性和生命力。

加拿大广告标准委员会受联邦政府的授权对广告进行审查，经审查同意的每一个广告或广告创意稿，都会得到一个审查许可编号。

加拿大各广播电视公司均承诺要确保它们播发的每一个广告在决定采用前都要有审查许可编号。

已播发的广告经消费者投诉并经广告标准委员会审理认为确实违反了《加拿大广告标准准则》的，广告标准委员会将会要求广告主对该广告进行必要修改或予以撤除，如广告主不愿意采取更正措施，广告标准委员会将通知有关媒体，该广告已违反了《加拿大广告标准准则》，媒体将不会继续原样刊播该广告。