经济增长方式转变过程中的政府职能转变问题初探

经济增长方式转变过程中的政府职能转变问题初探全面落实科学发展观的中心环节就是要加快转变经济增长方式。

转变经济增长方式能否到位，关系到“十一五”的开局起步，关系到现代化建设全局，关系到经济社会发展能否切实转入全面协调可持续发展的轨道。

我国早在“九五”计划中就明确提出要使经济增长方式由粗放型向集约型转变，也取得了一定成效，但总体看，目前我国的经济增长方式仍然表现出高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的粗放特征。

我国重要资源的产出效率不仅大大低于发达国家水平，也低于世界平均水平。

２００５年我国的ＧＤＰ占世界的份额只有５％，但当年消耗的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝、水泥，却分别占全世界消费总量的７．４％、３７％、３０％、２７％、２５％、５０％。

多年的粗放扩张，已使我国资源和环境状况对经济增长构成严重制约，成为最突出的瓶颈。

能源资源消耗高还带来严重的环境污染和生态破坏问题。

针对这样的情况，“十一五”规划纲要把转变经济增长方式、提高经济增长的质量和效益作为落实“十一五”规划的关键，并提出了“十一五”时期经济社会发展的２２个主要指标，但在实际经济生活中，转变经济增长方式困难重重。

为什么我们提了这么多年也解决不了？关键就是经济增长方式转变的体制性障碍没有能够完全消除。

一、经济增长方式难以转变的体制性障碍第一，当前各级政府仍然保持着对许多重要经济资源的配置权力。

目前我国初步建立起的市场经济体制仍然是政府主导型的，只要政府仍然主导资源配置，增长模式是难以转换的。

因为政府配置资源，具有很强的规模扩张冲动，会追求速度、规模和政绩形象，从源头上就忽视效益，忽略完成任务所需要的投入。

现在各级政府在土地、信贷等资源配置中仍然有过大的权力，这些权力通过项目审批、信贷干预、减免税收、封锁市场等表现出来，使市场在资源配置中的基础性作用不能顺畅发挥，这是改革还不够彻底的结果。

例如，由于银行改革没有到位，各级政府实际上对银行信贷发放仍然有很大的影响力。

许多地方的做法是，由领导班子开“办公会议”决定项目，要银行给予支持。

有资料显示，银行不良贷款３０％来自政府行政命令和行政干预，３０％来自国有企业，１０％来自地方政府，２０％来自国家主导产业结构调整。

“十五”时期各级政府又掌握了一项新的重要资源即土地的批租权力，土地已成为地方政府的重要财政收入来源。

２００４年在国家五部委联合进行的全国土地督察中，查出的十万多起土地违规行为，其背后都有地方政府的影子。

有些地方急于出“形象”、出“政绩”，大量投入土地、资本等资源来出成绩。

尤其是一些地方政府为实现地区经济跨越式发展和增加产值的目标，大搞招商引资活动，招商引资已经成为政府最大的政绩工程，各级政府招商引资的“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”，区域间招商引资的竞争则演变成低水平的让利竞赛，大大损害了社会公众的利益。

第二，政绩考核体系的不科学。

市场经济条件下的政府以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务为基本职能，对官员的考核也应围绕政府职能履行状况进行。

而现在实际进行的是以经济增长速度、招商引资规模等经济指标为主要内容的政绩考核标准，更加剧了政府角色的错位。

这种政绩标准不但是上级考核下级，同级比如说人代会考核领导干部也是用的这个标准。

在这样的体制环境下，要在短短几年任期内突出政绩，独占鳌头，铺摊子、上项目、粗放式扩张显然是最佳的途径选择。

而当政府把主要精力放在微观经济活动上时，必然会导致直接招商引□邱燕【内容提要】目前我国的经济增长方式仍然表现出高投入、高消耗、低效率的粗放特征。

经济增长方式难以转变的根本原因在于政府主导主要资源配置、政绩考核体系不科学及财税体制不合理，因此增长方式转变的关键是要消除体制性障碍，建设公共服务型政府。

【关键词】经济增长方式政府职能转变公共服务型政府理论研究２００７．１学习与思考资，干预微观经济活动，也必然疏于社会管理和公共服务。

另外，目前对政府官员的考核是从“德、能、勤、绩、廉”五个方面，并没有将完成任务所消耗的成本费用纳入考核范围，使得政府官员为了完成任务，可以不计成本，不惜一切代价，只要完成了目标任务，即使造成了巨大损失浪费也不会有人追究责任。

第三，财税体制不合理导致片面追求产值的最大增长。

在现行以分权为特点和以增值税为主要税种的财税体制下，多上项目就多开辟了地方的税源。

以增值税为例，西方大多数国家是消费型增值税，政府收入多少取决于消费，取决于收入水平。

而我国的增值税类型是生产型增值税，地方政府财政收入，一半是生产型增值税。

生产型增值税是跟产值直接联系在一起的，产值大税收就多，否则日子就难过。

现行的财政体制又给地方政府较大的支出压力，它要承担义务教育、公共卫生、社会保障等责任。

所以，经济收入方面的考虑也迫使各级政府追求产值的增长，要去发展那些产值大、税收多的产业，而不是按照经济效益的标准去规划、去发展自己的产业。

所以，“十五”期间出现了一个现象，各个地方不管自己的资源禀赋的状况，都去发展那些产值大、资本密集型的重化工业，或者是低水平的加工工业，使得我国投资结构出现了大的变化：钢铁、水泥、电解铝和房地产业投资增长８０％到１００％以上，与此相反，符合新型工业化要求的电子信息产业等投资却增长缓慢。

其结果造成不利于高新技术产业和第三产业的加快发展，影响产业结构优化升级，不利于提高经济增长的质量和效益。

第四，尽管我国已初步建立起社会主义市场经济体制的框架，但目前市场能够发挥较大作用的仅仅是产品和服务市场，三大要素土地、劳动力、资本的配置还是政府主导。

土地的一级市场几乎由政府垄断。

劳动力特别是职业经理人的配置方面如国有企业的高层主管大多数由政府指定而不是在市场上选聘。

湖南大学有一个课题调查显示，政府任命企业高层领导人的方式：组织任命占４６％，市场双向选择１４．９％，组织选拔与市场选择相结合１７．６％，职工选举为零。

可见，在经营者选拔中，组织任命及选拔占较大比重。

资本市场过去有股票发行的配额制，现在有核准制。

企业发债还是要政府批额度，上市公司主体仍然是国有企业，政府对资本市场有很大的影响。

有数据表明，银行信贷资金中，国有企业大概拿走５０％以上。

长期以来政府充当了经济建设主体和投资主体。

就投资而言，全国固定资产总投资来自于政府、国有企业以及国有控股企业的也在５０％以上。

除了直接控制的资源，政府还通过价格管制，包括存贷款利率、汇率、股市的市盈率，间接进行资金配置。

另外我国价格体系未能充分反映资源的稀缺程度，能源资源价格偏低，致使能源资源被滥用和浪费。

所以从总体上看，中国经济要素配置的市场化程度还很低。

从以上分析我们可以看到，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度。

各级政府的某些盲目投资和重复建设，造成大量经济矛盾和问题，加剧了金融风险；低成本扩张和竞争，扭曲了土地和资本的价格，浪费了土地和资本等宝贵资源；经营城市和竞相招商，导致权力寻租和信用缺失；单纯追求ＧＤＰ而忽视社会发展和社会公平公正问题，造成社会严重失衡。

因此政府转型是解决经济社会深层次矛盾的客观要求。

二、建设公共服务型政府是实现经济增长方式转变的根本途径第一，建设公共服务型政府必须强化政府在公共服务中的主体地位。

公共服务型政府就是为社会、企业和公众提供公共产品和公共服务的政府。

服务型政府本质上是社会本位、民本位，责任本位、服务本位。

因此，各级政府的首要职责就是提供服务。

政府管什么不管什么，都要从社会和公民的需要出发，并以此作为政府职能定位的依据。

公共服务型政府从经济层面上说，是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，进行经济调节、市场监管，确保市场在资源配置中的基础性作用，而不是作为微观经济建设主体和投资主体参与市场竞争。

从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境。

从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，统筹协调人与自然的和谐发展，确保经济社会健康发展。

第二，建立公共服务取向的政绩考核体系。

要切实实现政府职能向公共服务转变，重要的是改变以往的以ＧＤＰ为取向的政绩考核标准，以科学发展观的价值取向来引导各级政府的政绩观，建立以公共服务为取向的政绩评价体系。

在指标体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全面发展；在经济指标的设置上，要既重视经济增长的指标又重视反映经济发展的指标；在评价标准上，既要看数字，又不能惟数字，以全面的绩效考核体系来激励和约束政府负责人。

第三，建立适应政府转型的公共财政体制。

公共服务型政府应以公共财政体系为基础。

要调整政府财政职能，减少并逐渐取消财政资金对一般竞争性领域的投资；财政增收部分应主要用于公共服务的薄弱环节，如义务教育、公共卫生、就业培训、社会保障、公益文化、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等领域；加快建立全覆盖的基本社会保障制度；推进税收体制改革，包括企业所得税“两税合一”，增值税转型，开征燃油税、物业税，提高资源税税率等；合理划分地方政府的事权和财权，使各级政府财力与事权相匹配，以增强地方政府主要是基层政府提供公共产品和服务的能力等；加大中央财政、省级财政转移支付力度，缩小地区之间、城乡之间、经济与社会事业之间公共服务水平的差距，并逐步实现基本公共服务均等化。

（作者单位：内蒙古巴彦淖尔市党校）（责任编辑：王琪）学习与思考理论研究２００７．１。