农民负担问题的几点思考

农民负担问题的几点思考农民负担问题不仅是一个经济问题，更是一个重要的政治问题，它直接影响到农村经济发展、基层政权建设和社会政治稳定。

必须有针对性地采取一些措施和对策，保护农民的合法权益和生产积极性，促进农村经济的发展。

一、进一步提高思想认识，增强做好减轻农民负担工作的责任感和紧迫感思想认识问题，特别是各级领导的思想认识问题。

解决得好与不好，直接关系到减轻农民负担工作的成败。

首先，要在政治上、思想上、行动上同中央保持一致。

减轻农民负担是党中央、国务院在农村的一项基本政策，具有一贯性、坚定性，是大事、要事、急事，而不是小题大做，不是权宜之计。

所以，对待各项减负政策，我们不能阳奉阳违、熟视无睹，不能讨价还价、久拖不办，要把减轻农民负担工作当作是否贯彻、落实中央路线、方针，是否同党中央保持一致的重大问题来认识、来落实。

其次，要把减轻农民负担作为加强党风廉政建设，密切党群干群关系，提高党在群众中的威信的一项重要措施来抓。

第三，要树立正确的经济发展观、政绩观和利益观。

搞一些昙花一现的事情，其最终结果往往是违背农民的意愿，扼杀生产力。

二、加快体制改革，建立完善的政治体制和经济体制1.加快基层行政机构改革。

1998年，中央机关率先进行了机构体制改革，为地方作出了表率。

各地各部门，特别是乡村基层组织也要花大气力，下大决心精简一些多余的机构和人员，对待县级以下的“二无三靠”单位，要进行一次全面清理整顿，该合并的要合并，该撤销的要坚决撤销；对带有经营性质的政府部门要尽快改变为经营实体，不再行使政府职能。

农村机构改革要一步到位，防止出现反弹。

2. 加快农村价格体制改革。

要进一步理顺工农产品比价关系，从政策上调整工农业的比较效益，逐步改变农产品价格偏低的状况。

农产品最低保护价的确定应以完全成本加平均利润为基础，以主产区多数农民能增加收入为原则。

由于我国农村经济集约化程度低，现代化程度不高，经营效益较低，不能简单强调与国际接轨而降低农产品价格。

国家还应根据需要和可能，继续提高粮、棉、油等大宗农产品收购价格，继续推行农产品保护价政策，严格控制农业生产资料价格上涨，逐步扭转国民收入初次分配向工业和城市过分倾斜的现象，实行工农业“利益共享，负担均担”城乡一体化发展格局。

3.加快农村财政体制改革。

一是在划清中央与地方事权关系的基础上，实行中央与地方分税制，分别形成中央与地方财政。

地方经常性开支由地方财政负责，由于中央政策性因素造成地方支出的，由中央财政承担，再不能中央出政策，地方出经费。

二是加强和改善农村财务管理，对行政执法部门所需经费实行收支两条线管理。

行政执法部门所有收费、罚款要一律上交财政，部门不得从中提成，更不准各单位自收自支。

正常工作所需经费，向财政部门提出申请，由财政部门按照工作需要如数拨付。

4. 快农业投入体制改革。

一是对农业实行补贴。

当前最重要是实行价格保护，主要是农产品保护制度和农业生产资料最高限价制度。

二是对农业增加投入。

随着国家财政状况的好转，对农业投入应逐年增加，特别是对农民投入要从政策上要给予支持，如增加农贷资金，并在利息上给予优惠。

三是以工补农。

要通过发展乡村集体经济，采取放水养鱼的办法，弥补村提留和乡统筹费不足，达到逐步减轻农民直接负担的目的。

还可以通过多种行之有效的措施，解决农业和农民增产不增收的问题，使农民从农业生产中能够得到与从事其他产业等额或高于从事其他产业的收益。

在深化经济体制改革中，当前应当采取有力措施废除城乡隔离政策。

在户籍制度上，废除二元户籍制度，实行城乡一体化的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制度的改革从中小城镇扩大到大中城市，撤除人为的樊篱，万众一心推倒“户籍墙”。

公民的居住和迁徒自由作为公民的一项基本人权，广泛地被世界各国法律以及国际组织所接受。

联合国《公民权利和政治权利国际公约》明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徒自由和选择住所的自由”。

早在1954年新中国的第一部宪法中，也曾赋予了公民这样的权利。

但1958年颁布的《户籍登记条例》取消了迁徒自由的规定。

应恢复公民的居住和迁徒自由权，废除限制农民进城的《户籍登记条例》，制定和颁布确保公民居住和迁徒自由的新《户籍登记法》；在教育制度上，中小学义务教育是典型的全国性公共产品，全体公民在受教育权上应该一律平等，应明确规定义务教育的主要责任在各级政府，城乡中小学义务教育由国家按相同的标准统一投入，使城乡儿童及外出务工、经商者的子女能享受到大致均等的受教育的机会，修改《义务教育法》，取消要农民自己出钱办教育的教育集资；在就业制度上，建立城乡一体的统一就业制度，党政机关、国家权力机关、行政机关和司法机关、国有企事业单位应对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样应该拥有通过公平竞争到国家机关和国有企事业单位工作和就业的权利，有直接参与和管理国家政治事务、经济事务和社会事务的权利；在社会保障制度上，国家应着眼于全体公民；统筹兼顾、公平一致地建立城乡一体的社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的失业、医疗、养老、伤残等社会保障，这既是社会主义制度优越性的表现，又是《国际人权公约》的普遍要求。

我国政府1997年签署、全国人大常委会2000年批准、2001年7月开始在我国正式生效的联合国《经济、社会和文化权利公约》明确规定：“人人有权享受社会保障”；三、深化税费制度改革，统一城乡税制现行农村税费制度是一种合法但不合理的制度。

20世纪80年代以来，国家出台了不少关于农民负担的法律法规，如1985年颁布的《义务教育法》、1991年颁布的《农民承担费用和劳务条例》、1993年颁布的《农业法》、1998年颁布的《中华人民共和国村委员会组织法》等等，农民负担应该说还是“有法可依”的。

农民现行的有法律依据的法定税费负担主要包括：农业税(含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税)、“三提五统”费(村集体提留：公积金、公益金、村级管理费，乡镇政府统筹：农村教育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用)、农民“两工”(义务工和劳动积累工)、教育集资(用于农村中小学基础设施建设和危房改造等)以及国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务等项。

且不说基层政府、部门和单位打着合法税费之名行“五乱”之实，任意重重加码、巧立名目搭车收费、提高基数变相重复征收等种种混乱行为(这正是目前农村税费改革、减轻农民负担的主要内容)，单就上述合法税费负担本身来说，就存在不合理因素。

首先，从农业税来看，现行农业税制主要沿袭1958年颁布的《农业税条例》，1988年新开征农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划为地方税，20世纪80 年代后期农业税逐步由实物形式改为货币形式，直接从农民交售农产品合同订购任务的付款中抵扣。

传统观点认为我国农业税率并不高，但有学者指出我国农业税远远高于发达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业所实际负担的税率。

不过，综观世界各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种。

我国单独设立面向农业和农民的税种的做法有损于税收的统一、公平和中性原则。

相对于工业生产而言，我国农业生产的增值能力是十分微弱的，而对工业品仅就其增值额部分征收增值税、对农产品则就其全额征收农业税，这对农业和农民显然是不公平的，如果比照增值税对农产品的销售收入扣除种子、化肥、农药等主要生产资料的投入就其增值部分征税，我国现行农业税率并不低于工商企业的增值税率，如果比照城市居民就其个人月收入超过800元以上部分才征收个人所得税，我国绝大部分农民根本就没有达到纳税的起征点。

其次，从“三提五统”费来看，20世纪80年代初，随着“政社合一”的人民公社的解体和乡(镇)政府的建立，明确确立了乡镇政府属于政权组织性质、村级属于农村集体经济组织性质。

从法理上讲，政府除依法征税外，无权“统筹”(或平调)任何经济组织或个人的财产，法律法规也明确规定“三提五统”属于集体资金性质，应归集体使用，而实际上成为“二税”性质，几乎全部由乡镇政府凭借行政权权力强行统筹，成为乡镇财政重要的收入来源。

“三提五统”实质上是政府凭借政权力量和行政手段在法定税收负担之外对农民的又一重超经济强制，变相平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。

从“三提五统”的法定使用范围来看，中小学义务教育、计划生育、民兵训练(即国防建设)均属于全社会受益的典型的全国性公共产品，应由国家财政供给，而五保户供养属社会保障范畴，乡村道路建设应属政府向农村、农业和农民提供的公共产品和服务，这些均为政府职责范围的“份内之事”，却通过“三提五统”的法定方式由农民负担。

而在“三提五统”的实际征收过程中，不少乡镇政府擅自提高农民人均收入基数，使法定的“不超过5%”形同虚设。

再次，从农民“两工”和教育集资来看，农民义务工和劳动积累工实质上是在农民缴纳了法定税费之外对农民劳动的强制无偿占有和使用，与家庭承包制、社会主义市场经济原则和按劳分配原则是相对立的。

现在农村剩余劳动力庞大并不能成为强制无偿占有农民劳动力的理由。

国家在组织大规模的道路交通、农田水利等基本建设时，应引入市场机制，贯彻按劳分配原则，坚持自愿有偿使用农民劳动力，这既有利于农民增收，又体现了国家对农民劳动付出的尊重。

可见，法定的农民“两工”已丧失其合法存在的理由。

但不少乡镇政府借“两工”合法之名搞“以资代劳”，强行向农民摊派收费，加重农民负担；义务教育的主要责任在政府，可在农村农民却被迫“越俎代庖”代替政府掏钱办教育，除前述农村中小学义务教育的日常经费开支从“三提五统”中解决外，农村中小学危房改造、改建扩建等基建设资则主要靠向农民集资和“希望工程”捐款，政府基本上成了“甩手掌柜”。

《义务教育法》所规定的教育集资、捐款助学就成为基层政府加重农民负担的合法借口，明文规定是“自愿”，可农民不敢不自愿。

现行农村税费制度是在计划经济体制和思维模式下形成和制定的，与社会主义市场经济不相适应、与统一公正公平的税负原则不相适应，与国际惯例不相适应。

因此，在政策设计和制度安排上必须着眼于全局进行通盘考虑，对我国传统税制进行根本性变革。

首先，在农业税制度改革上，应采取国际上通行的做法，实行城乡统一税制，取消农业税和农业特产税及其附加，将其分别并入相应的增值税和所得税之中，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税权利与义务，使农民在纳税上享受应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民获得大体平等的公共服务。

其次，取消不应该由农民承担的税外负担。

“乡统筹”实质上是人民公社时期旧体制的产物，属于集体资金，它不应该在税费改革中并入“正税”之内，成为“名正言顺”的财政资金，而应完全取消；“村提留”属于村集体所有的资金，也不应并入“正税”之中，应该在村民自治的框架下由村民民主决策予以解决；农民“两工”是计划经济时期大搞群众运动和集体生产的产物，应该坚决取消；至于教育集资等一切摊派、收费、集资都应统统予以取消。