地震类突发事件中的公共财政应急机制

第19卷第1期2010年2月 自　然　灾　害　学　报JOURNAL OF NAT URAL D I S ASTERSVol .19No .1Feb .2010 收稿日期:2008-05-21;　修订日期:2009-06-13 基金项目:中国科学院科技政策与管理科学研究所所长基金资助 作者简介:赵要军(1980-),男,硕士研究生,主要从事突发事件应急管理的研究.E 2mail:zyj1028@1261com文章编号:1004-4574(2010)01-0097-07地震类突发事件中的公共财政应急机制赵要军1,2,陈　安2,3(1.河南大学应急管理研究所,河南开封475004; 2.中国科学院研究生院,北京100049;3.中国科学院科技政策与管理科学研究所,北京100080)摘　要:通过对我国地震应急组织体系及财政应对地震类灾害的流程分析,结合国外应对地震类突发事件的成功经验,分析了我国公共财政应对地震类灾害事件中存在的不足,最后通过对应急管理主体机理特征的分析,提出了公共财政应对地震类突发事件的五大机制,即公共财政日常运行机制、震前预警防范机制、震时响应机制、震后恢复重建机制和财政监督检查机制。

关键词:突发事件;地震;公共财政;应急机制中图分类号:P315.9 文献标识码:AEm ergency manage m en t m echan is m of publi cf i n ance i n earthquake d is a ster even tsZHAO Yao 2jun 1,2,CHE N An 2,3(1.I nstitute of EmergencyManage ment,Henan University,Kaifeng 475004,China; 2.Graduate School,Chinese Acade my of Sciences,Beijing 100049,China; 3.I nstitute of Scientific Policy and Manage ment,Chinese Acade my of Sciences,Beijing 100080,China )Abstract:The mechanis m of earthquake disaster e mergence res ponse was analyzed firstly,and necessary e mergen 2cy organizati on for public finance and related successive experince abr oad were intr oduced .Some p r oble m s in cur 2rent earthquake disaster e mergency manage ment of public finance were discussed .An earthquake e mergency re 2s ponse syste m fra me work including daily public finance operating mechanis m ,early warning mechanis m ,res ponse mechanis m ,past 2earthquake recovery mechanis m and finance supervising mechanis m were p resented .Key words:abrup t event;earthquake;public finance;e mergency mechanis m 在各类突发事件中,地震发生的频率虽不算很高,但累计造成的损失是巨大的。

我国是一个地震灾害多发的国家之一,因地震造成的人员伤亡居世界之首[1]。

我国地震发生的机理主要源自板块内部的运动,具有震源浅、频度高、强度大、分布广等特征。

我国人口众多,建筑物抗震性能差,因而成灾率较高、损失大。

而目前我国财政应急机制建设还不健全[2]。

自然灾害系统是一个复杂的系统,是自然与社会相互作用的结果,具有很强的周期性和不确定性。

在现有的科技水平下,我们还无法通过对自然灾害机理的研究来规避自然灾害的发生,但是我们可以依据对自然灾害类突发事件发生、发展、衍生及其影响的自身规律,以及对救助主体自身的运作规律的研究,来制定相应的应急机制加以预防和应对。

目前对地震类突发事件的研究主要集中在4个方面:(1)地震灾害特点及减灾对策研究[3-4](2)地震灾害损失评估研究[5-6];(3)地震应急预案的研究[7];(4)地震个案分析[8]。

本文通过地震应急机制及财政应对地震灾害的现状分析,探讨建立地震类突发事件中的公共财政应急机制。

1　我国地震应急概况地震是由于地球板块相对运动,引起岩层断裂破碎,使积聚应力释放而导致的地壳移动或震动的现象。

根据引起地壳震动的原因不同,可以把地震分为构造地震、火山地震、陷落地震、诱发地震和人工地震。

其中构造地震在我国发生次数最多,造成的损失最大。

我国的地震应急领导机构分为平时应急准备和震后应急反应两类[9]。

平时应急准备领导机构通常称为防震减灾领导小组或者防震减灾联席会议,属于地震应急协调机构,为常设机构;而震后应急反应领导机构通常称为抗震救灾指挥部,是一种决策指挥机构,为临时性地震应急机构,但在平时已经成立,震后根据启动条件启动运作。

我国的地震应急工作组织体系由地震应急管理职能部门、应急抢险救援部门和应急领导指挥机构组成。

依行政级别的不同,结合分级处置的原则,可将我国地震应急的组织体系表示如图1。

图1　地震应急工作组织体系Fig .1　Operati on organizati on syste m of earthquake e mergency res ponse各级财政部门作为地震应急中的资金支持性部门,发挥着重要的作用,位列于地震应急抢险救援部门的行列。

2　地震类突发事件中公共财政应对状况分析2.1　公共财政在应对地震类突发事件中的作用由于地震灾害具有难以预测性、突发性、复杂性以及损失的严重性等特点,一旦发生就会给社会经济、人民生活带来灾难性的后果,因此客观上要求社会具有应对灾害事故的能力。

财政作为地震应急工作组织体・89・自　然　灾　害　学　报 第19卷系中的应急抢险救灾部门,财政资金支持贯穿震前应急准备、震时应急反应和震后恢复重建工作的始终。

通过对历次地震中公共财政应急反应的分析,公共财政在地震应急中的职能作用可用表1概括说明。

表1　公共财政在地震应急管理中的作用Table 1　Functi on of public finance in earthquake e mergency manage ment地震类突发事件发展阶段财政在地震发展的不同阶段的职能作用震前应急准备为地震应急指挥体系建设、应急队伍建设、地震应急物资储备、应急培训与演练、地震应急宣传以及地震应急行政监督检查等提供资金保障;加强与其他地震应急救援部门的沟通与合作;配合民政部门共同制定地震类突发事件中的救灾资金的补助标准;加强各级财政应急资金的管理等。

震时应急反应为满足受灾民众对衣、食、住、行等生活必需品的需要提供资金支持;与民政部门配合完成受灾地区资金的划拨、分配、领用等;加强救灾资金分配过程中的监督管理,即要对资金进行适时审计等。

震后恢复重建为灾后恢复重建工作提供资金保障;与其他部门配合加强恢复重建项目资金的监督检查;对救灾资金进行绩效审计;适时发布救灾资金的划拨、分配、使用情况,提高资金使用的透明度等。

从目前财政应对地震类灾害的实际来看,财政应对地震的职能作用远没有得到发挥。

必须建立有效的财政应对机制,才能提高应对效率。

2.2　我国财政应对地震类灾害的流程分析图2　突发事件发生时资源的流动过程Fig .2　Fl owing p r ocess of res ources as occurrence of events 目前我国的财政救灾资金是由民政部门和财政部门共同管理的。

基本的操作程序是:每年年初各级财政部门依据本地实际制定救灾款预算。

灾害发生后,上级民政部门根据灾情信息和下级政府请款报告制定初步的救灾资金方案报同级财政部门,经两部协商一致后,以两部名义下拨。

我国现在报灾体系的最大特点就是逐级上报,所谓“逐级上报”就是按照行政区域划分,从下级行政单位及同级负责部门向上级行政单位及主管部门报告。

在地震类灾害发生时,信息的流动及应急资源的及时配给是救灾中的关键环节。

信息和资源的流动可以用下面图2表示:下面对地震类突发事件发生后的灾害信息传递流程、财政救灾资金的申请流程、财政救灾资金的划拨流程以及灾后财政资金的监督检查与清理回收进行分析[10]。

(1)地震灾害信息传递流程民政部门要进行灾情上报工作,首先要搜集所需要的信息。

国家地震局虽有一套灾情信息搜集系统,但由于专业不同,对灾害信息的收集、分析、处理方式也就不同,因此在救灾款申领过程中,财政部门主要以民政部门提供的灾情信息为主,地震局提供的灾情仅作参考。

按照“逐级上报”的原则,地震类灾害的信息传递流程可用图3表示如下:图3　地震灾情信息上报流程图Fig .3　Fl owchart of earthquake disaster inf or mati on reporting t o a higher body(2)财政救灾资金的申请流程地震类灾害的救灾资金主要包括用于解决灾民的吃饭、喝水、衣被、取暖、医药、临时住房等基本生活品;灾区民房恢复重建资金;对因灾死亡人员的慰问金等。

我国救灾款项只能由省、自治区、直辖市人民政府向国务院申请,而且相应的信息来源主要依靠民政部门的灾情统计信息。

在救灾款项申领上报的过程中,由民・99・第1期 赵要军,等:地震类突发事件中的公共财政应急机制政部门与同级财政共同会商决定申请救灾款的数额。

详细申请流程如图4所示。

图4　财政救灾款申请流程Fig .4　Fl ow of app lying for financial disaster relief funds(3)财政救灾资金的划拨流程在国务院同意下拨救灾款项时,具体事宜有民政部和财政部负责。

首先由民政部的一个主管处和财政部的主管处同意后,再分头上报司里,两司经协商(有时需反复协商),达成初步一致意见后,上交两部审核,两部审批同意后,再返回两部的两个处,按程序办文层层会签后发文下拨。

现行的拨款流程如图5所示。

救灾资金逐级划拨到县级民政、财政部门以后,开始投入救灾,其中有两个环节。

一个环节是发放方案的确定,一般情况下,首先是灾民个人申请,通过村民小组和村委会民主评议初步研究确定,将初步救济方案张榜公布,而后报乡镇级民政部门审核,乡镇级民政部门审核后,上报县级民政部门,县级民政部门审核后,确定救济名单。