和谐社会构建中我国政府职能的理性调适

和谐社会构建中我国政府职能的理性调适肖春艳曾保根2012-7-11 16:58:20 来源：《江汉大学学报：社科版》(武汉)2008年1期作者简介：肖春艳,武汉大学社会学系博士研究生，武汉航海职业技术学院副教授。

(武汉 430072)；曾保根，韶关学院政治与公共管理系讲师，硕士。

(韶关 512005)内容提要：和谐社会的构建是一个系统工程，而政府在整个系统诸要素中起主导作用。

在构建和谐社会过程中，政府职能理应作相应的调适，更加侧重健全公民参政议政的渠道与程序，扩大公民参与权；落实行政问责制，实现依法行政；强化社会管理和公共服务职能，增强政府对公民服务需求的回应性；提供相关的制度保障，促进实现社会公平、公正等。

关键词：和谐社会/政府职能/行政民主/公平公正十六大以来，中国共产党提出了构建“和谐社会”的伟大目标。

胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

”[1]“和谐社会是指现代公民社会意义下的和谐社会。

个人自由、社会公正和人际友善，既是现代公民社会的前提条件，又是其基本要素或内涵。

现代社会的和谐是以个人的自由为经、以社会公正为纬的公民社会的和谐。

”[2]显而易见，和谐理念凸显了“社会公平、代表性、回应性、公众参与、社会责任感”等价值取向，彰显了未来政府执政的民主与宪政内涵，其根本目的在于防止过分追求效率而忽视社会公平。

事实上，许多政府推行改革的目的在于争取行政内部的代表性、回应性与责任性的最大化，以充分地体现出宪法的民主价值。

构建和谐社会是一套系统工程，在整个系统工程中包含着不同层次的多种要素，而政府是诸多要素中起主导作用的因素，和谐社会的安排最终取决于政府体制上的安排。

当前摆在我国政府面前的任务，就是科学地分析和把握时势，认识政府构建“和谐社会”的客观基础；同时，通过自身的变革去增强政府引导社会的能力，并做出科学的路径选择，从而真正承担起在“和谐社会”构建中发挥主导作用的角色。

因而，政府职能理应从以下几个方面作相应的调适。

一、健全公民参政议政的渠道与程序，保障公民权利1. 拓宽和健全公民参政议政的渠道顺畅的渠道是公民有效参与国家事务的基本条件。

目前我国公民参与国家事务的渠道比较单一，对话、沟通和协商的渠道还不够畅通，致使公民参与成为一个热点的“理论问题”，瘸腿的“实践问题”。

因此，必须大力拓展和优化公民参与渠道，创造灵活多样的参与方式，并使新的参与方式制度化。

要确保公民参与的有效性，至少应该构建以下两种渠道：其一，坚持政务公开制度，确保公民的知情权。

罗伯特·达尔认为，充分的知情是民主的重要标准之一，“在合理的时间范围内，所有成员都有同等有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的后果。

”[3]对于政府来说，要大力推行电子政务，全面公开除国家机密之外的其他政务，做到政府决策和管理的透明性。

在信息化高度发展的今天，应建立、疏通和完善公众互联网参与渠道。

网络不仅拓宽了公民参与的渠道，改善了公民参与的技术手段，降低了参与成本，而且有利于提高公民参政议政的兴趣和热情，有利于提高公民参与的效果和质量。

其二，健全听证制度，使公众的意愿能够真正体现在决策和管理过程中。

我国有些城市虽然也举行了一些听证会议，但是更多的是流于形式，在听证过程中基本上是相关部门的负责人滔滔不绝，或者是一些专家大谈特谈，而与听证内容有密切关联的一般公众却很少有机会表达自己的观点和意愿。

不管是政务公开制度还是听证制度，其实质是使政府和公众达到一种话语的互动，使政府的决策和管理过程真真切切体现公民的意愿，使他们的话语达到一种博弈的状态。

2. 规范公民参政议政的程序没有制度化的公民参与渠道，就没有真正的理性的公民参与。

规范的参与程序，是公民有序参与的依据和保证。

目前，在我国公民参与体系中，参与程序特别缺乏。

为此，应进一步完善公民参与的法律法规，通过法律法规规定公民参与国家和社会事务的范围（包括参与人的范围和参与事项的范围）、参与途径（如决策参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等）和参与方式（如座谈会、论证会、听证会、电子邮件、走访、提出意见建议等）。

同时，为保障公民参与的有效性与公正性，法律、法规应该明确规定不同类型、不同形式公民参与的程序和方法。

我国公民只有在有效的制度化参与中，才能逐步提高参与认知、熟悉了解参与程序，提高其认知能力和程序能力，才能真正发挥主人翁作用，我国构建和谐社会的目标才能真正实现。

二、落实行政问责制，实现依法行政“民主和责任是公共行政的基本价值。

”[4]现代民主宪政政府必然是责任政府，而责任政府必然要求责任行政。

2003年以来我国推行的问责制，某种意义上说只是建立责任政府的一个尝试。

我国宪法和法律仅仅规定了领导干部的罢免制度，至今尚未对“引咎辞职”做出正式规定；尽管我国已经颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家公务员法》，但我国至今仍缺乏保障责任行政得以贯彻实施的法律体系。

由于缺乏系统配套的制度平台，现在的引咎辞职从某种意义上说只是一种政策，而不能说是规范意义上的制度。

国务院于2004年印发了《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确规定“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。

依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。

然而，“执行一部宪法变得比制订一部宪法更要困难得多”[5]。

比如，我国行政人员违法行政或行政显失公正的时候，追究责任的形式，大都仅限于上级党政领导对下级人员作出行政处分，进行机关内部处理。

轻者往往只是受到群众或者上级的批评、作出检讨、被责成更改政策或纠正行为；重者自请辞职，或被免职、罢免，极少通过司法程序追究违法行政人员的民事甚至是刑事责任。

“事实上，引咎辞职在中国只是一种官员任用制度的新探索而已，并非真正意义上的惩罚机制。

”[6] 法治国家对失职官员所进行的问责，更多的是作为“他律”机制中的法律责任，而不仅仅是作为“自律”机制中的行政责任。

要落实行政问责制，需要规范以下三方面的问题：(1)明确行政问责制的问责主体。

改变当前我国主要由内部机关问责的单一模式，实现行政机关与非行政机关相结合的主体问责机制。

如基于权属关系的内部问责，主要是由上级领导机关对责任人的追究制度；行政体系内的专门机构的问责，如监察、审计机关对责任者的追究；行政体系外的问责，如司法监督、群众监督和舆论监督等；最高权力机关的监督，即人大的监督。

(2)问责的程序化。

“行政问责的程序化，就是借助于法律法规，明确规定问责制各个环节、各个方面的内容，包括政府向谁负责、政府所承担的责任内容和范围、责任主体、责任追究方法步骤等予以具体化、法制化，使问责制避免人为因素的影响，得以公正、持久、有效地实施。

”[7](3)加强行政问责的文化建设，提高全社会的行政问责意识。

从整体上提高全民的责任意识，为问责制的推行提供广泛而深厚的文化底蕴。

只有将问责理念内化于人们的潜意识中，才能使问责主体在日常的工作行为中自觉地利用其问责的权力和机会，真正发挥问责的监督制约作用。

三、强化社会管理和公共服务职能，增强政府的回应性1. 强化社会管理职能改革开放以来，传统政社不分的管理模式在实践中暴露出许多弊端，致使社会缺乏自我管理和自我发展的能力，最终影响了社会的协调、快速、健康发展。

当前，我国政府社会管理中的一个严重弊端是管理手段和管理方式落后。

强化政府的社会管理职能，推进社会管理体制创新，是构建和谐社会的核心内容。

因此，迫切需要管理者深入研究社会管理规律，创新社会管理方式，整合社会管理资源，拓宽社会服务领域，形成社会管理和社会服务的合力，努力促进和谐社会的形成与发展。

政府应通过制定专门的系统的规范的社会政策和法规，管理或引导社会组织；调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾；维护社会公正、社会秩序和社会稳定；孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围。

“西方发达国家社会管理尤其是新公共管理改革中的管理方法和技术，为改进我国政府的社会管理方式提供了可以借鉴的‘政府工具箱’”。

[8]合理授权，引入竞争机制，改变过去由政府包办社会事业的格局，营造由政府机构、市场组织、社会团体共同参与社会事务的局面，促进三者合理分工，形成社会管理合力；推广现代信息技术，借助网络改造和优化工作流程，建立网上信访、民政救助等工作模块，加快工作信息的流转和处理效率，利用网络将政府职能部门相应的管理职能整合起来。

2. 强化公共服务职能自20世纪80年代以来，公共服务在社会生活中的地位和作用越来越突出。

推进公共服务主体多元化，打破公共服务行政垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，已成为世界性潮流。

正如有学者所言“质量和公众满意度是21世纪政府公共服务的主题”[9]。

反观现阶段我国的公共服务，存在的一个主要问题是服务方式单一、服务手段落后，传统由政府垄断经营的公共服务模式已经成为制约经济发展的一个“瓶颈”。

公共服务市场化成为政府回应公民服务需求的主要途径。

(1)构建“无缝隙”的公共服务提供主体体系。

强化公共服务职能，应该构建政府、市场、公民社会三者之间“无缝隙”的服务主体体系。

首先，市场化必须慎用“看得见的手”：政府。

市场化的实质是使服务的生产者、提供者和安排者在一定程度上实现分离，让政府实现“掌舵”与“划桨”角色的分离，政府应回归到“掌舵”的位置上来。

其次，市场化应该用足“看不见的手”：市场。

市场机制最大的优势就是打破政府垄断，营造一种竞争共存的局面，将政府与市场有机结合起来，恰恰就是“利用政府权威制度就公共服务的数量与质量进行决策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率”[10]。

最后，鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”即公民社会，在政府与市场之间建立一种缓冲力量，形成政府、市场和社会共治的体系。

(2)导入考量公共服务质量与效率的有效措施。

和谐理念下，政府公共服务应以社会的评价为主、以服务对象的评价为主，加大公众影响比重；对直接提供公共服务的公务员，在考核上应当加上公众评价的内容，并根据评估结果进行奖惩。

政府公共服务管理人员和机构应当定期地主动地向公民、企业征询意见，与公众进行直接的面对面的交流与沟通，回应公众提出的有利于改进公共服务的各种问题。

对公众提出的问题和要求，应及时做出处理和负责的反应。

注重“绩效”导向，强化成本效益核算，使资源配置、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。

此外，还应当借助政府以外的压力，推动政府服务更加注重绩效。

国内外经验表明，“没有外部主体的参与、配合和制约，绩效管理评估有可能演化成一种表面文章”[11]。