“六五”普法调研

贫困民族地区普法调研大庄司法所所长段智富（2010-8-26）我国是一个由五十六个民族组成的团结统一的社会主义国家,在我国的各民族中，汉族人数最多,约占全国总人口的91.59%，其他五十五个民族人数较少，约占全国总人口的8.41%,统称为少数民族。

少数民族主要居住在祖国的西北、西南、东北等地区，这些地区，地处祖国边疆，交通闭塞，信息不灵，政治、经济、文化较为落后，社会生产力发展水平和教育科技文化的发展水平较为低下。

早在党的十六届五中全会就明确提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，这是贯彻“三个代表”重要思想落、实科学发展观统筹城乡发展的战略任务。

因此，探讨少数民族地区社会主义新农村法制建设问题，有助于我们把握边疆少数民族地区社会主义新农村建设的内涵，更好地发现和掌握经济建设和社会发展的规律，促进城乡统筹发展，实现我国新农村建设与构建和谐社会的目标。

一、少数民族地区农村法制现状（一）民主制度尚未健全，少数民族地区村民自治氛围没有形成由于多方面的原因，很多少数民族地区农村的村民大会只在每届村委会换届时召开一次，村民代表会议也很少召开，村民参政议政、民主决策和议事程序不规范。

干群之间缺乏经常性沟通交流，群众缺乏知情权，同时，民主监督机制不够完善，村委会虽然建立了村民会议制度，村务公开制度，财务公开制度，村民议事制度等规章制度，但还不能得到有效落实。

另外，一些农村无依法治村规划，《村规民约》中的一些规定也流于形式，村务公开制度不健全、不及时、不真实，与《村民委员会组织法》规定的相差甚远。

（二）少数民族地区村民法律意识低，法制观念淡薄边疆少数民族地区很多村委会没有成立“五五普法”领导组织，普法工作尚未纳入班子的议事日程，无农民普法学校，未建立学法“中心户”、“培养知法懂法明白人，学法用法新户主”制度，村民只是单纯地通过日常身边发生的一些案例和电视里播放的节目一知半解地了解一些法律知识。

（三）少数民族地区农村法制宣传教育还存有“死角死面”，农村法制宣传教育物质基础薄弱党和国家对新农村建设，坚持“多予少取放活”的惠民政策；广大农民自主经营性增强，“日出而作，日落而息”的生活方式发生变化，流动速度加快，对集中宣传教育带来困难；经济欠发达的乡镇和偏远山寨，交通、通讯不便，法制宣传教育“进村入户”困难，这样，一部分农民群众不能受到教育，形成“死角死面”。

偏远行政村无公有经济，欠发达乡镇财政转移支付只能保工资保运转，无力支撑普法经费，普法读本紧缺，宣传设备落后，普法人员难做“无米之炊”，力不从心，不同程度影响法制宣传教育的广度和深度。

二、法律在少数民族地区遭遇的困境很多少数民族地区农民对“法”是陌生的，因为陌生，所以心存畏惧，所以难以接受。

综合此次社会调查的所见所闻所感，笔者认为，法律在少数民族地区遭遇困境是造成上述问题的主要原因。

（一）经济与法律的脱节相对于城市而言，当前少数民族地区农村的经济发展严重滞后。

农民的生活节奏十分缓慢，思想上与外界接触较少，原始的农耕方式依然盛行，而作为现代文明的法律则需要一个与之相适应的经济环境才能大展拳脚，落后的农业经济决定了法律所倡导的法治观念与人权观念在农村将被抵制。

古人云：“仓廪实而知礼节”，我们看到，离城市越近，交通越方便，经济越多样化，农民越富裕的乡村，其村民的法律意识也相对较高，法治的进行也相对的较好。

相反地，落后乡村更多的保留了小农经济形式及其思想意识，落后的经济所带来的贫穷也导致了村民法律意识的低下和法治观念的淡薄。

在相对富裕的农村，可以在村民家中看到村民所需要的一些单行法律规范，而在较为偏远的农村，即使在村委会也未能见到多少法律法规资料。

（二）法律与传统道德的裂缝我国是一个文明古国、礼仪之邦，讲究以礼立国、忠孝廉耻。

但由于教育水平的相对低下，带有浓厚封建色彩的部分“传统道德”在少数民族地区农村依然大有市场，封建礼教、宗族观念等依然还是广大农民判断是非善恶的重要标准。

由于在农村已有千年的历史，传统道德和风俗习惯在意识上、表现上等与农民的素质水平、农村的现实环境相符合，农民反而更愿意接受传统道德、风俗习惯的管理约束，而不习惯于服从法律。

我们无意去怪罪农民，缺乏经济基础的法律在农村犹如无根之木，它难以让人对它产生信仰，而且在同一问题的解决上，农村传统的道德伦理观念似乎也比法律来得更切合实际，更深入人心，更加有效。

信守传统道德的少数民族地区农民也更愿意相信伦理常情。

他们认为，一个人的好坏，一件事的是非，用道德伦理就能一下分清，根本就不需要法律的参与。

在农民的潜意识里，“上法庭”、“打官司”不是一种维权的手段，而是一个骂名，谁动了就会被人说三道四，指手画脚，丢家里人、族内人的脸，甚至还可能要受到族规的惩罚。

由此可见，与贫穷落后相伴而生的封建道德伦理观念目前还残存在我国的广大少数民族地区农村，此刻，它们也正在农村与现代法律意识相对峙。

（三）法治与人治传统的对立由于法律在农村的苍白与无力，法治在少数民族地区农村的实行也是举步维艰。

中国历来是实行人治的，讲究的是服从，历史上的法律大多都是只设定义务而极少设立权利，几千年的传统中，法律只是一个维护统治者统治秩序、保障“人治”的工具。

加上长期以来，法制在农村的立足点与着眼点都是如何加强管理，强调法的政治统治功能，以实现有效统治为既定目标，而忽视其公共管理职能，将法律的权威牢牢地与“统治者”的德行与威信捆绑在一起，法律似乎忽视了“法律该维护农民权益”这一功效。

农民得不到政策法律的实惠，自然会让他们对政策法律产生厌倦情绪。

同时国家多年来城乡分治的做法和农业与非农业区别明显的户籍制度，城市居民与农民待遇不同的传统，也严重压抑了少数民族地区农民的思想，闭塞了少数民族地区农民的视听，这也使得他们对法律怀有失望情绪。

而对权力充满追逐与崇拜，表现为对行政的害怕和绝对服从，对领导的感恩戴德和顶礼膜拜。

在农村总不缺乏这样的场面，某户农民的冤屈被“平反”了，该农民往往会对过问过此案的干部送这送那，甚至上门下跪感谢，他们认为是这个干部个人帮助了他们，是这个干部手中的权力拯救了他们，而非法律。

一些干部依靠行政权力净化社会风气的行为所表现出的人格魅力，亦被老百姓所津津乐道，心悦诚服，五体投地，直至在心中将他升华为神，最典型的例子莫过于北宋时期的包拯与明朝嘉靖年间的海瑞了，这也就是民间为什么对“包青天、海青天情怀”久久不能释怀原因了。

但是人治下的稳定、秩序、公正、繁荣都是暂时的，要想保持长期稳定，就必须建立制度，实行法治。

（四）司法无法独立于行政之外在此次调查的过程中曾经遭遇过这样奇怪的事情：当笔者在乡村采取随机聊天的方式进行调查时，每一位村民都乐意与你聊，海阔天空，对你问的问题无问不答，但是当笔者掏出调查问卷，请求配合就问卷题目进行回答调查问卷中的问题时，被调查的村民多半面有难色，百般推脱。

这是为什么呢？笔者分析认为：这与农民多年来形成畏官、畏上的心理分不开，因为农民往往看到执法的官员就是法，行政长官能够调动司法。

在中国的法制史上，司法历来就是与行政合一的，这一体制，使后来中国的执法者与老百姓都产生了一种极其错误的思想：司法，原本就该是行政的附庸。

这一思想，不仅使司法在实现独立的路上困难重重，也使司法的终极权威性大打折扣。

行政权力凌驾于司法之上，行政手段粗暴干涉司法工作的场面屡见不鲜。

从体制上看，司法对行政的依赖性，使行政很容易干预司法，司法不公、徇私枉法、独断专行的事例层出不穷，致使农民不相信法律，无意诉诸法律，而对行政手段解决争端带着憧憬，从而形成基层司法的巨大障碍。

我们发现，有一半以上的农民在纠纷发生时、在权利被侵犯时，首先想到的是向政府信访，而不是寻找法律帮助。

在我国的信访体系中有一种极为奇特的类型：诉讼类信访。

且不说诉讼当事人去信访是否可以得到他想要的效果，单就他们的那种心态就已十分耐人寻味了——他们寄希望于某一领导的批示，来影响司法，以加重其在诉讼中胜诉的砝码。

（五）法律宣传力度不够，普法徒具形式调查中，有很多村干部询问我们是否能够给开一些法律课程，对一些涉农法规进行讲解。

他们说：我们知道是有这么一部法，知道有那么一个名称，但是里面的内容并不是很清楚，或者知道一些内容，但不能理解或者害怕理解有误。

听着他们恳切的诉说，笔者不禁思考：法律到底是怎么走向少数民族地区农村的？我们看到，少数民族地区农村的法律宣传工作是如此的欠缺，其所谓的“普法”，形式呆板生硬，往往是简单地将一部法律或部分法条在基层政府或村委会的黑板上一写了事；要么就是在广播里一播了事，也不管是否有听众，有没有听懂；要么编个册子，到各村或各个生产小组一发了事。

就这样，一部法律，在其传播落实的过程中出现了一个认识与理解上的断层。

再则，法律条文往往都是专业化的高度概括，是语言的精华，如此只有形式没有内容的“送法下乡”，又如何能使农民理解法律，如何能被少数民族地区农村接受法律呢？又如何能指望农民的民主意识、法律意识能得到大的提高呢？笔者无意指责基层政府在普法工作上的漫不经心，也无意否定基层农村在经济上所取得巨大成就。

笔者认为：欠缺一定民主意识、法律意识的少数民族地区农村将使我国早日实现全面小康社会的伟大目标受到巨大挑战！没有一个健全有效的法律制度的保障与维护是难以建立起高速稳定的发展体系的！（六）宗教权威、宗族权威削弱了法律权威党的十一届三中全会以后，随着我国宗教政策的落实，农村各地的宗教组织发展迅猛，教徒与日俱增，宗教组织在农村的影响力和渗透力不断增强，对边疆少数民族地区农村法律权威构成了十分严峻的挑战。

一方面宗教组织做了些有益于农村社会经济发展的好事，它组织教徒募捐修桥补路、协助政府教育并监督教徒完全各项任务、并组织教徒互相帮助，在农村的影响越来越大。

另一方面，有些地方的宗教势力影响已大大超过了法律的权威。

宗族权威是在近些年频繁的宗族活动中复活的。

在某些少数民族地区农村，每逢岁末年初，各地纷纷修族谱、复宗祠、圈祖坟山、甚至发生宗族械斗。

在频繁的活动中，宗族需要并选择了自己的权威，一些辈份高、财势大的头面人物渐渐地充当了族长、掌谱先生的角色。

这些人执掌着祖宗的法杖，在本族内享有崇高的威望，他们是宗族活动的召集人，是宗族械斗的策划者，是族规祖训的炮制者，是族内纠纷的调解者。

在一些宗族活动频繁、宗族势力猖獗的地方，法律权威几乎丧失殆尽，难以发挥作用，若撇开宗族权威，则根本无法开展工作。

难怪一些基层干部发出由衷的哀叹“书记、乡长不如族长；政策、法规不如族规。

”（七）不良社会风气和不良习俗与法律背道而驰不良的社会风气，负载着颠倒的价值观念，对人们的思想和行为起着一定的负面导向作用。

现实生活中出现的一些是非善恶美丑混淆的现象，则意味着在相当范围内的行为失范、道德沦丧，亦即是非善恶美丑混淆不清。