从计划到规划——我国“五年计划”体制演变的考察和评价)

从计划到规划——我国“五年计划”体制演变的考察和评价（北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京，100875）原载《经济研究导刊》2007.6内容提要：从1953年至2005年，我国已经走过10个“五年计划”历程，从“十一五”开始改计划为规划。

“计划”具有一定的法定效力，“规划”则是宏观指导和调控。

从计划到规划，一字之差，体现了我国经济体制的根本性变化。

本文通过考察历次五年计划的内容，揭示我国宏观经济管理思想的变化；通过对各时期计划指标和完成情况的对比分析，指出传统计划体制的局限性，在市场经济条件下，政府该管的、能管的只有公共资源、公共安全和公共利益。

我国几十年来经济社会发展思想的演变轨迹可以总结为：从强调经济增长到注重社会和谐；从强调经济产量到追求经济社会的全面进步；从平衡布局到效率优先再到协调发展；从刚性的计划指标到预测性、指导性和限制性指标体系的建立。

基于此，笔者提出了进一步完善五年规划的对策建议。

关键词：五年计划、规划、执行情况中国是一个五年计划制国家。

建国以来，政府每五年制定一次国民经济和社会发展计划。

除了1949－1952年的国民经济恢复时期和1963－1965年的国民经济调整时期外，中国已经编制了10个“五年计划”。

从“十一五”开始，将计划改为规划。

“五年计划”是中国国民经济计划的一部分，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出部署，为国民经济发展远景规定目标和方向。

中国每个“五年计划”都是政府指导和考核经济增长的重要依据。

在历次的编制过程中均不同程度地以区域规划思想为指导，但在执行过程中却经常作出调整，实施效果也是各不相同。

通过对各个时期“五年计划”执行情况的总结分析，有助于理解区域规划在国家重大经济建设中的作用和意义。

“十一五规划”是将以前的硬性指标、指令性任务等“计划”调整为对经济社会发展的宏观调控“规划”，进一步把区域规划的指导思想运用其中。

本文将从历次“五年计划”的重点内容、完成情况及其对比、区域规划作用体现等方面进行阐述和相关计量分析。

一、历次“五年计划”的内容演变（一）历次“五年计划”主导思想和重点的变化“五年计划”的发展演变过程实质上反映了计划经济体制向市场经济体制转型过程中政府角色和作用形式的转换。

从1953年到2005年，在不同的经济社会发展时期，中央政府制定计划的指导思想不同，发展的重点任务也不尽相同。

1.改革开放前的“五年计划”第一个“五年计划”时期是新中国在刚刚完成了三年经济恢复后的一个过渡时期，考虑到“工业落后就要挨打，没有工业便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”[1]，因此，第一个“五年计划”就成为实现国家工业化宏伟蓝图的开始。

但是毕竟这是第一次进行全国范围的、有计划的、大规模经济和文化建设，所以当时只能学习苏联经验。

根据党在过渡时期的总路线，计划提出：集中力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，同时提出了进行社会主义改造的任务，给社会主义生产关系的基本确定打好基础。

“一五”计划时期改变了旧中国工业门类残缺不全、工业布局严重失衡的状况，工业体系逐步形成，为我国社会主义工业化和进行全面的社会主义建设奠定了基础。

意义非常重大。

在国家工业化刚刚起步的时候，这种详细明确的建设指标计划是非常有效的。

第二个“五年计划”在“一五”计划胜利完成的经验基础上又对工农业发展制定了更高的计划指标，一开始按照“一五”的模式做出了比较符合实际情况的计划，但由于“八大”后冒进思想的影响，“二五”计划在制定和执行中出现了严重的冒进倾向，许多计划指标不断修正和大幅度提高。

由于1958年以来的“大跃进”运动和“反右倾”运动，造成国民经济主要比例关系失调，连年出现财政赤字，人民生活遇到很大困难。

我国经济建设己不能按照第二个“五年计划”的部署继续发展。

可以说“二五”计划后来的修改对执行起到了负面作用。

1962年到1965年进行了三年的经济调整之后，于1966年开始了第三个“五年计划”。

“三五”计划由最初的“必须以农业为基础，把农业摆好，把国防摆好，在这个基础上来搞工业”[2]的主导思想，转变为以国防建设为中心的备战计划，确定了“三五”计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局；发展农业生产，相应地发展轻工业，逐步改善人民生活；充分发挥一、二线的生产能力；积极地、有目标、有重点地发展新技术，努力赶上和超过世界先进技术水平。

计划还特别强调了必须集中国家的人力、物力、财力，把三线的国防工业等相配套工业逐步建立起来，使三线成为初具规模的战略后方[3]。

“三五”计划中关于“三线”工业布局的安排是一种指令性的区域经济规划，是计划经济政府刚性职能的体现。

“四五”计划在“三五”的基础上进一步要求狠抓战备，集中力量建设大三线强大的战略后方，改善布局；大力发展农业，加速农业机械化的进程；狠抓钢铁、军工、基础工业和交通运输建设；建立经济协作区和各自特点、不同水平的经济体系，做到各自为战，大力协同；大力发展新技术，赶超世界先进水平；初步建成我国独立的、比较完善的工业体系和国民经济体系，促进国民经济新飞跃[4]。

但是，这时期的计划并未考虑当时的社会经济矛盾，使得国民经济主要比例严重失调，经济效益不断下降，人民生活问题积累成堆，发展计划并未起到促进经济合理发展的作用。

虽然执行中期对计划进行了修订，适当改变了以备战和三线建设为中心的经济建设思想，并且提出有重点建设内地战略后方的同时，必须充分发挥沿海工业基地的生产潜力，还对一些计划指标进行了调整，但是计划纲要规定的主要经济指标还是有近一半未能完成。

第五个“五年计划”时期可以说是一个转折时期，在当时复杂的政治环境下，政府几经修改计划。

1974年，国家计委提出1976-1985年十年远景规划的报告，后来由于当时的“批邓”、“反击右倾翻案风”，1977年才开始执行十年规划的修订草案。

由于经济建设指导思想急躁冒进，受“左”倾错误影响，《十年规划纲要》规定的目标、任务，严重脱离国情、国力，具体指标规定偏高，自1978年下半年开始，进一步扩大了基本建设投资规模，加剧了国民经济比例失调。

1979年4月，中共中央召开工作会议，提出“调整、改革、整顿、提高”的方针。

会议决定要用3年时间进行调整，坚决把各方面严重失调的比例关系基本上调整过来，继续整顿好现有企业，积极、稳妥地改革工业管理和经济管理体制，使整个国民经济纳入真正有计划、按比例健康发展的轨道。

1980年底国民经济主要比例关系开始逐步改善，生产和建设也取得较大发展。

至此，我国的“五年计划”已经历过了最为艰难的国内政治动荡和试错的过程；从第六个“五年计划”，计划的主导思想和主要内容逐渐符合客观国情，对经济社会发展起到越来越强的推动作用。

但是一直到“九五”计划，计划的制定思路还是以政府的计划性、指令性的经济社会发展指标为主。

2.改革开放后的“五年计划”第六个“五年计划”继续贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，以使国民经济走上稳步发展的健康轨道，探索社会主义现代化经济建设的新路子。

具体方针为：以提高经济效益为中心，努力求得国民经济按比例长期稳定增长；大力发展农业和消费品工业，使重工业密切为农业和消费品工业服务，为国民经济的技术改造和国防的现代化服务；国民经济各部门都要有计划、有步骤地转到新的技术基础上来；经济、科技、社会的发展要密切结合，注意保护生态环境；在严格控制人口增长的同时，广开生产门路，充分发挥丰富的劳动力资源的作用；统筹安排城乡关系，避免农村人口大量涌向城市；统筹兼顾人民生活的改善和生产建设的发展；正确处理国家、集体、个人三者之间的关系。

在坚持国营经济主导地位的前提下发展多种经济形式和经营方式，在公有制占绝对优势的基础上实行计划经济为主、市场调节为辅的原则；在自力更生的基础上，坚持对外开放，积极有效地利用国外资金和先进技术；建设物质文明和建设精神文明同时并进，充分调动和合理组织中央、地方、部门、企业、劳动者的积极性。

[5]可以看出，“六五”计划的经济发展战略开始注重以提高效益为中心，而不再是只关心速度。

从此，我国的经济发展战略开始从速度型向效益型转变。

“六五”计划还突出了社会发展内容，对社会发展的各个方面进行计划安排，特别是强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面。

这一变化反映了随着改革开放后以人为本思想的逐渐深入。

“七五”计划是第一次在计划实施起步的时候就有了正式计划。

“七五”计划遵循建设有中国特色社会主义的总要求，对内搞活经济、对外实行开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制向新模式的转变，提出了11个“坚持”的原则和方针。

这一时期是计划经济体制向市场经济体制转型过渡时期的进一步巩固和推进时期。

这11个“坚持”充分体现了政府在体制转型中的决心和基本立足点。

从“七五”计划开始，中央要求，“五年计划”不仅要正确确定必要的生产建设指标，还必须充分重视对政策的研究和制定，使之成为计划的重要组成部分。

虽然继续进行着经济体制转型，也提出了很多政策来支持外向型、市场经济的发展，但是在制定发展计划时，政府仍然以绝对主导地位制定指令性发展指标，对宏观经济的重大方面，如经济增长率和经济效益、国民收入的生产和分配、财政、金融和外汇等，均制定了“数字化”的目标。

“八五”计划和“十年发展纲要”同时提出。

要求着眼于控制总量，调整结构，提高效益，完善和深化改革，努力促进经济良性循环。

提出八五期间的首要任务是正确处理治理整顿、深化改革和经济发展的关系，在确保经济与社会稳定的前提下，积极深化改革，使改革更好地促进治理整顿和经济发展。

计划中还提出在改革计划体制和投资体制时，要“根据经济发展的需要和可能，合理调整指令性计划、指导性计划和市场调节的范围，并制定指令性计划和指导性计划的具体实施办法。

随着经济体制改革的深化，经济结构的改善和市场的不断发育，进一步适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围，更多地发挥市场机制的作用。

”“八五”计划开始强调把发展国民经济作为科学技术工作的主战场，要求加快科技成果向现实生产力转化。

“九五”计划指出，“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”是必须长期坚持的基本方针；要正确处理改革、发展、稳定三者的关系，重点解决关系全局的重大问题。

关键是实行两个具有全局意义的根本性转变：经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。

“八五”和“九五”计划在推进体制改革和建设有中国特色社会主义的方针政策制定上充分发挥了政府的作用，一系列的方向和政策的推出，很大程度上加速了中国的经济发展并改善了经济增长方式。