政府公共服务外包的“放”与“管”

政府公共服务外包的“放”与“管”
作者：葛琳玲
来源：《人民论坛》2018年第07期
【关键词】地方政府 ;公共服务 ;外包建设
【中图分类号】D63 ; ;【文献标识码】A
现阶段，我国正处于经济结构调整的重要历史时期，社会发展对公共服务的需求呈现出不断增加的发展趋势，为了发挥社会力量在公共服务方面的重要作用，外包已经成为了一种新型的建设手段，并在城市建设的过程中取得了非常突出的实践成果，激发了公共服务的活力。

政府公共服务的外包，是一种创新的模式，对于其概念，现阶段还没有一个准确的界定。

世界经合组织曾经指出，政府外包是一种通过外部购买手段，间接提供公共服务的发展模式。

我国著名学者毛光烈认为，在这一发展模式之中，政府作为发包方，通过一定程序，进行公开的择优承包，以签订合同的方式，将部分公共服务，承包给相应的市场或组织主体。

通过相关理论性论述，可以对政府公共服务外包的基本概念进行界定。

政府首先公开招标，与承包方签订转让合同。

政府作为发标方，需要对承包主体的准入资质进行核定，择优选取承包者，并对承包者的服务行为进行评估和监督。

简单来说，政府公共服务外包，实际上可以理解为政府与承包者之间在公共服务方面的合作安排。

同时，这种合作，应该满足以下几个方面的基本条件：第一，承包的项目必须进行清楚的界定;第二，具有多个竞标者参与竞争;第三，政府需要
对承包者进行绩效评价;第四，承包的职权、义务、规范等方面必须在合同中进行明确的落实。

从以上的概念论述之中，可以对政府公共服务外包的基本特征进行梳理。

首先，政府公共服务外包的理论核心是保证公共服务的非垄断发展，并将竞争机制引入到公共服务领域中，以竞争取代垄断。

其次，政府是一切公共服务的组织者，但不是绝对的生产者，其参与服务规则的制定、执行、监督，但并不一定要直接操作。

此外，要想保证政府公共服务外包能够顺利落实，并起到良好的效果，就必须要保证招标的公开、公平、公正，政府能够对承包商进行有效的监督和评价，能够切实掌握承包者的服务行为。

现阶段，对于公共服务外包的实际应用，学术界始终存在不同的看法，但总体还是认可这一发展模式的实践应用。

在西方一些发达国家，公共服务的外包早就已经成为了一种常见的政府建设方式。

相较于西方国家，我国在这一方面的起步较晚，在理论成果以及实践方式等方面都存在一些问题。

缺乏规范性。

现阶段，《中华人民共和国合同法》以及《中华人民共和国政府采购法》是同公共服务外包密切联系的两部法律。

但是，二者对这一方面的法律规定都是整体性的，并没有专门针对承包行为的单行法律条款。

没有统一法律条款的限制，就难以对承包的规范性进行有效的约束。

在地方法律法规方面，我国的某些地方政府已经根据地方的实际发展情况，对承包活动进行了较为明确的规定。

例如：宁波市在2009年，就颁布了《宁波市政府服务外包暂行办法》，但是，其涵盖范围有限，难以对承包行为形成强有力的约束。

缺乏平等性。

通过外包的方式，以公共服务为中心，政府与承包者之间形成了委托与代理关系。

但是，由于地方政府承包机关和承包者的角色区别，决定了这二者之间存在一定的目标差异。

政府公共服务服务外包的目的，就是为了提供更加充分、公平的公共服务，以此推进社会的健康、稳定发展。

而承包者受经济利益的驱使，其参与的目标就是获取更多的利益。

这一突出特点，就导致了不同地方、不同内容的公共服务，在外包的过程中必然会面对不同的发展差异，这种差异，会对公共服务的开展造成一定程度的影响。

缺乏市场性。

从政府的角度来看，对服务进行外包的目的主要是提高服务效率、降低建设成本，优化公共服务质量。

从承包的特性方面来说，健全的市场机制、具有竞争力的竞标环境，是实现良好外包活动的重要基础保证。

但是，在一些外包竞标活动中，地方政府部门为了实现更好的公共服务，将竞标的准入门槛设置的过高，导致大量的中小型企业被拒之门外，一方面，在极大程度上浪费了市场资源，导致服务成本的增加;另一方面，会使得规模大的企业把持公共服务领域，造成垄断。

缺乏操作性。

从外包合同方面进行分析，公共服务的外包合同具有双重的社会属性。

一方面是经济属性，具有一定的市场经济特点;另一方面，其关系着广大人民群众的切身利益，是政府服务职能的集中体现。

但是，在对合同的条款进行界定时，承包者为了追求更大的利益，
经常会使用一些规避手段，模糊合同的相关条款，这样就极大程度地削弱了合同的制约力度，不利于政府对公共服务行为的控制。

随着我国社会经济的发展以及社会主义建设事业的不断推进，社会的发展需要更多、更加优质的社会公共服务，在这一需求之下，公共服务外包得到了迅速的发展，并在极大程度上推进了我国公共服务的发展。

但是，其中依然存在一些突出的实际问题，对此，必须要采取切实有效的方法策略，加快推进地方政府公共服务外包的现代化发展进程。

健全法律体系。

我国在公共服务外包方面的实践时间相对较短，在相关法律体系的建设方面还存在非常突出的实际问题，而西方欧美国家在这一方面的发展历史较长，实践经验较为丰富，现阶段已经建立起了健全的法律体系。

对此，我国可以充分借鉴其先进发展经验，对我国的相关法律体系进行充分的完善，实现承包工作规范化。

一方面，国家应该对《中华人民共和国合同法》以及《中华人民共和国政府采购法》进行充实，制定关于公共服务外包的专项法律条款;另一方面，地方政府应该针对当地的实际发展情况，健全适用于地方的法律法规，体现法律的地方适应性。

优化合同设计。

承包合同对政府以及承包者都具有一定的约束力，在双方发生冲突或矛盾时，合同可以作为重要的处理依据，因此，为了实现更加科学的公共服务承包，必须要落实科学的合同设计。

尤其是对于一些专业性较强的合同，在制定的过程中，除了需要合同管理人员进行协商、谈判以及项目评估之外，还必须要有专业人才参与其中。

在以往的合同制定过程中，企业由于掌握技术优势，在签订合同的过程中经常会对一些条款内容进行模糊化处理，给后续承包管理活动造成极大的隐患，对此必须高度重视，采取切实措施，避免此类情况的发生。

推进非盈利承包主体发展。

为了弥补政府服务外包在市场性方面存在的缺陷，一方面，政府应该合理设置门槛，将更多的企业引入到公共服务外包体系中来;另一方面，应该发展各类型主体，对非盈利性质的承包者进行培养。

我国现阶段非盈利主体数量还比较少，对此，政府应该出台一系列优惠政策，对非盈利主体进行培养，以此丰富公共服务外包的市场性。

加强政府监管。

在政府公共服务外包的发展模式下，承包者提供服务，同时也承担相应的责任，对此，政府有必要建立更加全面、更加有力的政府监督机制，对公共服务的提供情况进行监督和评价，以此保证公共服务的质量。

政府部门在将服务承包出去之后，不可以抱着“甩包袱”的心态，任由其随意发展，否则会导致承包者主观随意性的畸形变化，制约公共服务的发展。

因此，政府应该针对承包者服务的提供情况，对其进行科学的评估。

具体来讲，政府可以创新地引进第三方评价机制，例如：问卷调查、服务对象调查、服务情况分析等。

在评价的过程中，应该以合同作为标准，对于在承包过程中出现的违约行为，必须及时进行处理。

①杨燕绥、李海明：《公共服务外包的治理机制研究——医疗保险外包的中美案例比较》，《中国行政管理》，2015年第9期。

②白友涛、葛俊：《政府公共服务外包的实践与思考——以南京市鼓楼区为例》，《理论与现代化》，2014年第2期。

③刘波、蔡亚涛、朱瑞钰：《基于DEAHP的公共服务外包服务商选择实证研究——以重庆市为例》，《华东经济管理》，2017年第1期。