司法行政化与司法独立：中国司法改革的逻辑悖论

司法行政化与司法独立：中国司法改革的逻辑悖论在中国，已经连续几年出现各级人民法院的年度工作报告，仅能在人大以微弱多数票勉强通过的尴尬场面。

这并非一个孤立的事件，它表明社会民众对司法腐败的不满情绪已经从个案体验的私人场域，通过媒体曝光等途径扩散到公共场域，并且传输到权威体制之中，建立起了权威与个体之间的利益关联，这也迫使决策层开始意识到，司法腐败泛滥的原因，可能不仅是由于法官个人道德品质和职业操守在市场经济条件下的沦丧，其深层的、结构性原因，可能是在制度上、也就是在体制上出了问题，而要遏制司法腐败，必须要在法院管理制度上作文章。

正是在这样的背景下，最高人民法院接连推出了几项关涉法院管理体制的重大改革措施。

但是，由于中国现实政治格局的制约，以部门为单位的改革往往沦为“画地为牢”，不但钳制了改革的思路，也使改革的效果大打折扣，甚至与改革的初衷背道而驰。

例如，根据新闻媒体的报道，中国日前已经开始实行法官等级制度，根据1995年2月28日第八届全国人大常委会第十二次会议通过的《中华人民共和国法官法》的规定，法官的级别分为首席大法官、大法官、高级法官、法官共十二级，最高人民法院院长为首席大法官、大法官分为二级，高级法官分为四级，法官分为五级。

目前，全国各级法院的法官等级评定工作已基本完成，据最高人民法院提供的最新数字显示，首席大法官、一级大法官各为一人。

二级大法官为40人，高级大法官有3万余人，法官共计18万余人。

法官的等级确认，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。

大法官和一级、二级高级法官和最高人民法院其他法官的等级，由最高人民法院院长批准；高级人民法院及所辖法院的三级、四级高级法官和一级、二级法官，以及高级法院其他法官的等级，由高级人民法院院长批准；中级人民法院及其所辖法院的三级、四级、五级法官的等级，由中级人民法院院长批准。

与此同时，检察系统也开始了相应的检察官等级评定工作，根据《检察官法》第19条的规定：“检察官的级别分为十二级。

最高人民检察院检察长为首席大检察官，二至十二级检察官分为大检察官、高级检察官、检察官。

”现全国共有27000余名高级检察官，检察官13万多名。

目前，对于法官和检察官等级评定制度，检、法系统内部以及社会主流舆论的意见都是积极的，认为这是我国法院、检察系统内部管理体制的一次重大革新，有利于理顺法院、检察系统长期以来存在的管理体制比较紊乱的现状。

但是，对此，我却存有一丝隐忧，因为等级评定制度是一种带有较强行政色彩的管理制度，对于检察系统来说，由于检察权本身带有司法和行政的双重属性，或者说检察官是一种居于司法官和行政官之间的过渡角色，在内部管理体制上强调的是“上命下从、上下一体”的检察一体原则，因此在检察系统内部确立官阶等级是无可厚非的，它有助于型塑检察官上下一体的观念和原则。

但是，法院作为行使司法权的主体，在权力运作逻辑上完全不同于检察院，它强调的是权力运行的中立性和独立性，即实行司法独立原则，尤其是权力主体在行使权力时的个体独立性。

而等级制度作为一种强化法官之间官阶、级别的管理制度，可能在规范了法院内部管理的同时，也在法院内部建立起类似于行政系统的官僚政治结构，而这无疑将极大地妨碍法官个体的独立性，违背司法独立的真正精神。

一、司法独立与法官等级制司法独立是近代司法制度的核心原则之一。

按照现在的一般理解，司法独立包含了两层要义：一是官厅独立。

即抽象地看，司法机关作为一个整体，在权力结构上独立于立法机关和行政机关，这实质上就是强调三权的相对分立；二是官员独立。

即具体行使司法权的法官，在审判中独立运用司法权审判案件，不受行政机关和立法机关干扰。

在我看来，最高人民法院出台法官等级制度的背景和初衷就在于，可以通过这种等级评定制度的确立整饬法院内部秩序，为司法机关整体独立于立法，尤其是行政机关赢得空间，因为一旦在法院内部建立起官阶等级秩序，就有利于形成一套区别于其他行政机关的选拔、晋升制度，从而可以为法院的整体独立提供相对宽裕的条件。

但是，这种仅仅寻求司法机关官厅独立的改革思路却与实现司法独立的正当逻辑进路背道而驰。

因为，在司法独立的两层要义中，官员独立较之官厅独立居于更为重要的地位，官员独立是根本，只有保障了官员独立，才能确保官厅独立，官厅独立只不过是官员独立的直接后果。

因此，实现司法独立的正当逻辑进路应当是经由官员独立来支撑官厅独立，只有完全实现了法官个体的独立，才能真正确保法院的整体独立性，正如德国前联邦最高法院法官博德指出的，“只要每个法官作为个人是独立的，则审判机构也就是独立的。

”[1]但是，在我国司法理论和实践中，历来强调的是法院作为司法机关的整体独立性，而忽视对法官个体独立的型塑，加上改革者包括最高人民法院自身，在对司法独立的理解方面出现了严重误识，因此法院管理制度改革采取了一种错误的理论进路，就是企望通过实现法院的整体独立来促进司法独立的实现，但是，由于这一改革思路与实现司法独立的正当逻辑进路逆向而行，因此结果恰恰可能造成法院内部管理中的行政化趋向，从而损害到法官的个体独立性，使司法的独立性被破坏殆尽。

这次施行法官等级评定制度，实际上就是这种错误的理论进路的直接体现，因为建立法官等级虽有利于强化法官相对于其他公务员的差别性和独特性（因为它至少使法官序列与其他公务员序列区别开来，这有利于塑造法官职业的整体权威），但是，不幸的是，改革者恰恰忽略了，这种官阶等级制度一旦建立起来，反过来又会对法官的个体独立构成严重挫伤，危害到司法独立的根本，这显然是得不偿失的。

本是为加强司法独立而生的制度设置却可能反过来损害司法独立本身，这不能不说我国司法改革中的一个悖论。

从现实效果来看，在我国当前语境下，建立法官等级制，极有可能强化法院管理体制上的行政性色彩。

从背景上分析，司法权的类行政化，或者说司法行政化，一直是我国现行司法体制的重症顽疾。

由于历史和现实的原因，我国的司法体制带有极强的行政管理色彩，作为司法机关的法院不仅在外部即机构设置和人员构成上依附于行政机关，司法管辖区域与行政区划完全一致，法院的人、财、物供应也统统仰赖于地方行政；而且在内部管理体制方面也仿行行政建立起一套上命下从的金字塔型权力架构，法院院长就是该级法院的首脑和最高长官，接下来是庭长，院长、庭长与所属法官之间是一种“长官”和“属吏”的上下级关系，他们对下级法官具有指挥、命令的权力。

根据我国法院的传统作法，案件经过合议庭法官开庭审理后还不能立即就作出判决，还必须经过院长、庭长审批后才能决定，这是一种典型的官僚式的行政管理模式的体现。

同时，根据我国刑事诉讼法的规定，重大、疑难的案件，须经审判委员会讨论决定，对审判委员会讨论后形成的结论，合议庭的法官必须接受并加以执行。

从权力构造的角度看，审判委员会不过是一种集体领导制度，要求合议庭法官必须执行审判委员会的决定，仍然体现的是一种上命下从的行政管理模式。

这种行政色彩浓厚的管理体制甚至感染到上、下审级法院，根据我国宪法的规定，上、下审级法院之间本应当是一种审判监督关系，但在现实中上、下审级法院之间的关系也被简化为一种行政式上下级关系，上级法院的法官可以在下级法院法官审判案件时，作出批示、指示，甚至提前介入下级法院的审判活动，而下级法官基于上下级关系，也只能接受、服从。

这种司法权运作中的类行政化趋向，使法院的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，司法权威面临着质疑，产生了广泛的司法信任危机。

因此，自80年代中期启动司法改革以来，我国司法体制改革的一个重要目标就是按照司法权本身的运作规律重新配置司法权，希望通过相关制度的调整和构建，逐渐淡化法院管理体制中的行政化色彩，而建立司法相对独立于行政的现代司法管理体制，比如现在正在进行的审判长选任制改革，就是增强法官个人独立性的一种有益尝试。

而现在，这种将法官分为三、六、九等，确立法院内部等级秩序的官阶、等级制度，却可能背离司法改革的大方向，重蹈司法行政化的覆辙，使已经逐渐得到淡化的法院管理体制重新强化。

按照最高人民法院有关负责人在接受媒体采访时的讲话，建立法官等级制度是顺应世界潮流、积极同国际惯例接轨的体现和需要。

但是，我随后翻阅了相关资料，却发现英、美、德、法等主要国家，没有哪一个国家是对法官采取了等级评定的管理体制。

因为按照现代法治国家的分权制衡理念，司法独立是司法权运作的本质要求，而司法独立的要义，用马克思的话说，就在于“法官除了法律就没有别的上司。

法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。

”[2]这实际上就是强调司法独立的核心要素是法官的个体独立。

例如，在德国，基本法（宪法）第97条规定，“法官独立并只服从法律”。

在实践中，法院完全独立于政府机关，这种独立性甚至是不言而喻的，无需法律特别强调的。

在审判中，任何人无权以任何方式干涉法官的审判，无论是其顶头上司（法院院长）还是其他国家机关，司法部长或者政府，或者是议会。

因此，在现代法治国家，司法机关以及司法官员之间只有审级之分，而没有等级之分。

你是上级审法官，仅仅因为你在上级审法院工作，并不代表你就是我的上级，可以在我审理案件时发号施令；你可能比我收入高、待遇好，但那也仅仅是因为你在上级审法院工作，并不意味着你就在权力结构上比我高几个等级，上级审法官并不意味着就是上级法官，拥有在业务上发号施令的权利。

同样，在同级法院内部，法院院长也只是法院司法行政性事务的管理者，他不是法官在业务上的上级领导，不能对法官审判案件发号施令，法官也没有义务服从法院院长的指挥、命令。

在司法独立的现代法治国家，法官的一个普遍信仰是，除了法律，我没有别的上司，我只服从法律的召唤，而不屈从于任何人的意志。

例如在英美国家，法院院长仅仅是司法行政事务的领导，他绝对不能影响、干涉法官的审判工作。

即使是在法院院长权限较大的德国，他也不能干涉法官的判决。

在德国，法院院长虽然是所在法院法官的领导，并有权对法官进行监督，但是，为防止院长利用其对法官的职务监督权影响法官独立性，法律规定，院长的职务监督仅仅局限于对法官特定行为方式的批评，以及请求或者敦促该法官将来改变行为方式，他对法官的判决不能横加干涉，更不能在法官审理案件时发号施令。

而且，受到院长批评的法官可以向纪律法院起诉。

在德国纪律法院曾有这样一个判例：一个法院的院长擅自修改了一位法官所作的判决理由书（只是判决理由，而非判决本身）因为他认为该判决需要修改。

结果，纪律法院的意见是：院长的行为违法，他损害了法官的独立性。

在另一个案件中，一个法院的院长要求将法律规定的在具体案件中由法官决定的当事人提交论点论据的期限延长。

纪律法院认定院长损害了法官的独立性，因为他试图影响法官对具体案件的审判方式。