城市流浪乞讨人员救助管理制度研究(调研提纲)

城市流浪乞讨人员救助管理制度研究
（调研提纲）
以下是课题组根据课题研究内容初步拟定的调研提纲。

首先，关于实施强制性措施的问题。

许多研究者认为目前的“救助管理制度”与过去的“收容遣送制度”相比，着重强调救助、服务等“软”的手段，体现了国家政府对弱势群体的人文关怀和对公民平等和自由权利的肯定，同时却导致了城市社区控制职能一定程度的弱化。

因此，目前应该在城市流浪乞讨人员管理上增加强制性措施，认为“收容遣送制度”的强硬性有其合理的一面，过分强调救助、服务并否定强制性管理将会导致“矫枉过正”。

然而，是否采取强制性措施的问题不仅是管理上把握政策措施实施的松紧程度的问题，更重要的是政府治理理念的问题。

为什么要采取强制性措施？对哪些类型的流浪乞讨人员实施强制性措施？如何采用强制性措施？这些问题都涉及到政府的治理理念，要树立正确的治理理念，就需要理论上的支持和法律上的依据。

一方面，需要分析我国社会主义初级阶段现代化建设的相关理论和现行的法律制度；另一方面，需要汲取世界文明的养分，注意借鉴和吸收西方发达国家在相关问题上的治理理念。

在对具体操作措施分析上，本课题组将以广州、深圳等城市为重点调查地点，通过实地调查，总结国内主要城市的经验和教训，同时分析英、美等主要发达国家的治理经验和教训，从而提出相关的对策建议。

本部分调研提纲：
1、查阅“孙志刚事件”的经过以及全国人大2003年废除“收容遣送制度”的法律依据，尤其关注有关强制性收容的评论。

（收集这些文字性资料时，特别要注意注明资料的具体出处，以备今后核对。

以下各项调研同此做法，以免调研报告成文时资料出处不明）。

2、查阅西方相关文献（含官方政策、研究报告和学术论文），了解西方发达国家救助与管理流浪乞讨人员时是否采用强制性措施，对哪一类型的流浪乞讨者实施强制，以及他们对采用强制性措施的态度（若采用，其法律与政策依据是什么）、实施强制性措施的方式。

关注西方国家对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。

同时了解西方发达国家新公共管理理念及其理论基础（如强调“服务型政府”的构建，或较少采用强制性措施的理论与法律依据等）。

3、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，政府部门（尤其是民政部门、救助站等）对新制度强调救助工作的“自愿性原则”有何态度，有何建议，其理由是什么。

关注我国对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。

4、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解在处理相关问题过程中所积累的经验和所遇到的困难。

5、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（包括乞讨人员、流
浪儿童、临时求助人员等）对救助的“自愿性”与“强制性”的看法。

6、选择广州市某区域，对街头流浪乞讨个案进行全天候跟踪、非参与式观察。

重点了解这些乞讨人员乞讨的方式、每天的行动路径、住宿场所、群体特点、每日大致收入、施善者的特征等方面的细节。

这部分的调查主要是为了了解职业型乞讨的特点（有一些研究者发现，职业乞讨者最不愿接受救助，可能是因为乞讨收入高于一般劳动阶层的正常收入）。

其次，关于跨地域联合治理的问题。

目前对流浪乞讨人员的救助和管理工作依然被“流入地问题由流入地单方面解决”的旧思路所束缚，对城市流浪乞讨人员流出地的支持作用重视不够，缺乏跨地域联合治理的有效机制。

流出地政府及流浪乞讨人员所属基层组织应该承担怎样的责任？跨地域救助管理的资金来源和经费支出如何落实？如何制定相应的法规加以明确？等等，都是有待深入探究的问题。

本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中处理跨地域联合治理方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：
1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，救助站将流浪乞讨人员送回家乡的经验（包括与异地相关部门的联络方式、护送人员派遣、经费支出问题等）。

2、对广州、深圳等地救助中心管理人员进行访谈，了解跨地域协作遣送流浪乞讨人员（重点了解流浪儿童跨地域遣送工作）的经验和建议。

3、对民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处有关人员访谈，了解跨地域协作方面的具体工作进展（如“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的实施情况与效果），是否有拟实施的新计划或方案，以及他们对此问题的看法。

4、查阅西方文献了解国外是否采用跨地域联合治理的做法，若有，了解其具体实施过程和方式。

5、了解国内其他城市跨地域联合治理的经验（网络搜索、文献中查找、调研过程中留意）。

6、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（尤其是流浪儿童）的跨地域流浪经历。

特别关注多次跨地域流浪人员进入救助站的具体经过（管理人员是否作详细问话和记录、与家人联系的方式、出站方式）以及流出地政府（民政部门、救助机构等）和基层组织参与救助与管理的程度。

（这部分的访谈可能有较大难度，需进一步寻求更好调研方案）。

通过这样的访谈，了解流入地和流出地政府之间的沟通状况，以及今后跨地域联合治理过程中可能存在的主要障碍。

第三，关于建立由政府主导、NGO和盈利性组织共同参与的救助管理体系的问题。

迄今为止，我国城市对流浪乞讨人员的救助管理依然主要由政府部门(主要包括民政、公安部门)一手包揽，这种救助管理模式与我国“小政府、大社会”的政府管理目标模式是不相适应的，也与西方发达国家的救助管理模式有很大的差距。

英美等西方发达国家在救助无家可归者的过程中虽然政府扮演了主导的角
色，但NGO所发挥的作用非常巨大，盈利性组织也加入其中，形成了由政府主导、NGO和盈利性组织以及成千上万志愿者共同参与的救助管理体系。

一些国家的政府甚至将救助和管理无家可归者的职能转移给NGO和盈利性组织，政府部门主要负责提供资金和政策的制定并承担指导和监督的工作，NGO和盈利性组织则承担具体的救助和管理，许多慈善机构还组织募捐以弥补财政资金的不足。

我国是否需要建立这种多方共同参与的救助管理体系？是否具备了建立这种多元化救助管理体系的基本条件？如何根据我国的国情充分发挥NGO和盈利性组织的作用？本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中发挥NGO和盈利性组织作用方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：
1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”前后，社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？），收集相关文字资料。

2、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？捐赠经费、物品数量；志愿者人数等），收集相关文字资料。

3、尽可能与上述社会组织、机构和个人联系上，并对他们开展访谈，了解他们参与救助流浪乞讨人员的动机、过程。

4、了解联合国儿童基金会、英国儿童救助会等国外非政府组织参与我国流浪儿童救助的情况（查阅相关文献；到其北京办事处、部分省办公室访谈其工作人员）。

同时了解其他国外NGO参与救助我国成年流浪乞讨人员（成年）的情况。

5、对慈善机构、教会组织、企业进行抽样（数量待定，最好每种类型10家左右），通过访谈以了解这些组织对参与社会救助（包括救助流浪乞讨人员）的。