“竭力对付”的科学

“竭力对付”的科学查尔斯·E·林德布诺姆假设一位行政官员被授予职责去制定关于通货膨胀的政策，他可以一开始按重要性大小的顺序，列出所有相关联的价值因素，如充分就业、合理的企业利润、小额储蓄的保护、预防股票市场的崩溃。

然后，他要估计这一政策所有可能的结果和它对于最大限度地获得这些价值因素多多少少的作用。

这当然需要对社会成员所具有的价值观进行大量的调查，并对某一个价值相当于多少其它价值观进行大量的调查，并对某一个价值相当于多少其它价值进行同样大量的计算。

尔后，他就能概括提出所有可能的备择方案。

第三步他将着手对大量的备择方案进行系统比较，以决定哪一个方案能实现价值中的最大值。

在对各项政策的比较中，他将利用任何可得到的、能概括政策等级的理论。

例如，在考虑通货膨胀时，他将按照价格理论来比较所有的政策。

因为他面面俱到地研究各种方案，那么他将参考所能找到的有关各种设想的经济制度的概括性理论。

一方面考虑要废除一切价格和市场，实行严格的中央管理政策；另一方面又要考虑完全依赖自由市场，取消所有的国家控制的政策。

最终，他将会努力选定一项实际上可以最大限度地实现其价值要求的方案。

无论是否有没有清楚地意识到，他可选择的另一种主动进取型的抉择路线建立起来，把保持价格水平的比较简单的目标作为他的主要目标。

这个目标可能会受到其它少数目标（如充分就业）的影响而被修改或变得复杂化。

实际上他会置大多数其它社会价值于不顾，由于它们不是他目前所关心的。

当前他甚至不想对几个他认为是有直接关系的价值进行评比。

在迫不得已的情况下，他会迅速承认无视于许多有关的价值和他的政策的许多可能的重要结果。

作为第二步，他要概括出他所考虑到的相对来说比较少的几个备择方案，然后对它们进行对比。

在比较他的有限几个备择方案时，其中多数是过去的争论所熟悉的。

在对它们进行对比。

在比较他的有限几个备择方案时，其中多数是过去争论所熟悉的。

在对它们进行比较时，他通常不会找一套完全合适的理论，以指导他自始至终地对各种后果进行比较。

而是主要地依据过去采取较少的政策措施的经验，来预测将来相似步骤的结果。

此外，他将寻找各种目标或价值以不同方式结合起来的政策备择方案。

例如，一项政策可能带来价格水平的稳定，但却以某些失业的风险作为代价；另一项政策提供较低的价格稳定性，但是增加失业的风险也小。

因此，他探讨的下一步——最后的选择——将把价值的选择和得到的价值手段合而为一。

它不像制定政策的第一种方法那样，采取一种类似于机械的过程去选择手段，以最好地满足以前确定和排列好了的目的。

因为第二个方法的实行者只期望部分地实现目标，所以他们将随着条件、抱负、变化及预测准确性的改进，无休止地重复刚才所说过的顺序。

根本方法或分支方法当然，对复杂问题不能采用第一种方法。

虽然我们可以描述这个方法，但除非较简单的问题（并只能以某种经过修改的形式）它不能被使用。

它假设了人们根本不具有的智能和信息源，而在分配给政策问题的时间和资金有限的那种常有的情况下，把它当做一种制定政策的方法就更加可笑了。

对于行政官员特别重要的是这一事实：公共机关实际上常被命令不要采用第一种方法，也就是说，它们被规定的职能所约束（政治上或法律上的可能性），却把他们的注意力局限于相对来说较少的价值因素和相对来说较少的备择方案之上。

在实践中运用的，恰恰是第二种方法。

但是，奇怪的是决策、制订政策、编制计划和公共行政管理的文献把第一种方法、而不是第二种方法正规化了，从而使处理复杂政策问题的行政官员处于很少有理论可循的地位。

为了强调，我冒了某些夸大其辞的风险。

毫无疑问，文献充分认识到人的能力的限制，以及制订政策不可避免地要通过类似第二种方法那样的某种途径。

但是试图将政策制订的理性方法正规化——明确程序中的必要步骤——却往往描述的是第一种方法而不是第二种方法。

[2]有一种共同的倾向，把制订哪怕是解决复杂问题的政策也认为似乎采用的是第一种方法，这种趋势已被运筹学、统计决策论和系统分析所受到的注意和获得的成功所加强。

这些程序的标志以第一种方法为典型，具有目标清晰、评价明确、概观的综合程度高等特点，而且只要有可能，就使价值数量化以供数学分析。

但是在解决相对来说规模较小的问题，也就是要考虑的变化因素较少、价值问题有限的时候，这些高级的程序也仍然不失为适宜的技术。

兰德(Rand)公司的经济部主任查尔斯·希契——该公司是运用这种技术方面居于领先地位的——写道：根据我在兰德公司和其它地方的经验，我要做出如下经验性的概括运筹学是次优化的，即解决较低级问题的技术。

随着我们试图达到的每一层次决策的重要程度的增加，困难愈益增加，而我们特殊能力愈益下降。

运筹学者在使用中十分熟练的那种简单而明确的模型确能反映影响乔治·华盛顿桥上交通控制的多数重要因素，但是我们靠这类模型研究重大外交政策时，其所能表示的相应真实程度看来几乎是微不足道的了。

[3]因此，我打算在本文中将文献被忽视了的第二种方法加以说明并系统阐述。

这种方法可以被称之为“连续有限比较法”。

我会用第一种方法与之比较，我把第一种方法叫做完整的理性的方法。

[4]下面将两种方法用最简单的文字相互对应地列举出来。

完整的理性方法（根本方法）1a．阐明不同于备择政策的经济分析的价值和目标，而后者又是前者的前提。

2a．因此制定政策是采取“手段—目的分析方法”：首先把目的分离出来，然后寻找达到目的的手段。

3a．“优质的”政策的检测是它能否表明自己是最适当的达到预期目的的手段。

4a．分析是综合全面的，对每一个有关的重要因素都要加以考虑。

5a．经常大量地依靠理论。

连续的有限的比较法（分支方法）1b．价值目标的选择与所需行为的经验分析这两者没有区别，而是紧密地交错在一起的。

2b．既然手段和目的不能截然分开，所以“手段—目的”分析法就常常是不恰当的或者是有限的。

3b．对一项“优质的”政策进行检验的典型方法是，各种分析者发觉他们自己是直接对一项政策取得一致意见（但这些分析家们并没有一致认为这是达到某种一致目标最适当的手段）。

4b．分析被极大地限制了：i) 忽略了一些可能发生的重要后果。

ii) 忽略了一些可能采取的重要的潜在的备择政策。

iii) 忽略了一些重要的、有影响的价值。

5b. 进行一系列比较，大大减少或取消对理论的依靠。

假定根本方法是为人们所熟悉和可以理解的，我们用对比直接说明它的替代性。

在对第二个方法进行说明时，我们将描述行政官员究竟是怎样处理复杂问题。

因为根本方法像一幅蓝图或一个典型模式，被认为是解决复杂政策问题的一种“最佳”方法，但在实际上是并不切实可行，于是行政官员们便被迫使用“连续有限的比较法”。

交错评估和经验分析方法：1 (b)要想理解在连续有限的比较方法中，各种价值因素是怎样被处理的，捷径是看根本方法是怎样常常对其所处理的价值或目标进行分类。

那种认为对价值因素应该阐明清楚，并要把它放在审查各种备择政策之前的想法很有吸引力。

但是当我们企图将它用于综合的社会问题时，会发生什么呢？头一个困难就是，在许多关键性的价值标准或目标上，公民们的意见有分歧，国会议员们的看法不一致，而公共行政官员们的意见也不一致。

即使当行政官员们受命一个相当具体的目标时，在其子目标上仍然存在着很大的意见不一致的余地。

例如，考虑一下迈耶森和班菲尔德对芝加哥产当局的研究文章[5]中曾描写过的有关确定公共住宅地点上的争议，尽管城市提供一定数量的公共住房单位的目标是明确的，但还是有不同意见发生。

类似的争论也存在于公路建设、交通控制、最低工资的行政管理、国家公园旅游设施的发展以及控制等害虫等方面的目标上。

行政官员们不能靠查明多数人的偏好来避开这些争论，因为在大多数问题上人们的偏好倾向是没有加以注明的。

确实，常常由于缺少公共讨论而没有足够的偏好选择能引起选民们对某一问题的关注。

此外，还有一个问题，在确定人们对每个方案的倾向时，感情的强度是否应同公民的人数同样予以考虑。

由于不可能有别的做法，行政官员们常常是在没有先把目标搞清楚的情况下就被迫决定政策。

即使当一位行政官员决心按他自己的价值作为标准来做决策，如果这些价值相互抵触（它们常常是这样）时，他也常不知如何排列它们。

假设一位行政官员必须将住在计划拆毁的公寓中的人重新安置，一个目标是很迅速地将房屋腾空，另一个目标是为搬出来的人找到适当的住处，再有一个目标是避免和另一个地区的不欢迎大量居民发生摩擦，还有一个目标是，如果可能通过说服处理好所有有关的人员等等。

一个人甚至怎样才能就那些部分地相互地冲突的价值标准，向自己解释清楚它们相对的重要性呢？简单地把它们排队分等还不够，一个人需要想当然地知道一个价值得为多少其它价值而牺牲。

答案是，一般地，行政官员直接从这些价值以不同方式结合起来的各种政策中进行选择，而且也必须作出这种选择。

他不可能首先阐明自己的种种价值观念，尔后再在各种政策中加以选择。

更微妙的第三点是前两者的基础。

社会性目标并不总是具有同样的相对价值，一个目标可以在一个环境中给予高度评价，另一个目标在另一个环境中受到高度评价。

假如一位行政官员高度重视他的机构贯彻计划的敏捷速度和良好的公共关系，那么从某种抽象的或一般意义上来说，他对这两个可能相互冲突的价值因素究竟倾向于哪一个也就无关紧要了。

政策问题是以提交给行政官员这样的问题形式出现的，即我们在办事做敏捷和建立良好的公共关系方面都已经或没有或得有价值的成果。

那么是应该在进度上做出一些牺牲，以换取服务对象的欢心呢？还是应该冒着得罪他们的危险以便使我们能继续推进我们的工作呢？这个问题的答案根据环境的变化而改变。

正如实际所示，价值问题总是在其边际上做出调整的问题。

但是除非按照特定的政策，没有可行的方法来说明边际目标或边际价值。

在一个决策情境中，选择一种价值而不选择另一个，并不意味着在另一个决策情境中也应该对它加以选择。

因为在这种决策情境下，对它的选择是要以另一种价值受因此，不可能手下把有关的价值系统显示出来，尔后再去选择能够实现这些价值的政策。

行政官员必须在提供价值不同的边际组合的备择政策中直接进行选择。

有点自相矛盾的是，唯一可行的揭示一个人的适当边际价值（甚至对自己揭示）的方法上要说明一个人所选择的政策以便达成这些价值。

除了粗略和含糊以外，我不知道有什么方法能说明，甚或能理解我对譬如自由与安全、政府政策中的速度与准确性，以及低税收和较好的学校的相对评价，而只能说明我在特定政策选择（可能在每对备择政策中做出选择）中的偏好。

概括来说，实际处理价值的过程可以从两个方面加以区别、第一个方面是清楚的：评估和经验分析是交错进行的，也就是人们在同一个时候既对各种价值做出选择又对政策进行选择。

说的再详细一点，一个人同时既选择达到一定目标的政策又选择目标本身。