全国以工代赈建设规划(反馈修改稿)

以工代赈建设“十一五”规划前言缓解和消除贫困，实现全体人民共同富裕，是我国政府的崇高使命与神圣职责，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。

促进贫困地区持续发展，对于扎实推进社会主义新农村建设，加快区域协调发展具有重大的战略意义。

同时也是我国扶贫开发工作面临的一项长期任务。

新世纪、新阶段，为进一步做好扶贫开发工作，党中央提出：“加大扶贫开发力度，提高贫困地区人口素质，改善基本生产生活条件，开辟增收途径”，以及“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”等一系列方针政策，为我国扶贫工作指明了方向，也对今后一个时期的扶贫工作提出了更高的要求。

改革开放以来，特别是实施“国家八七扶贫攻坚计划”以来，我国坚持开发式扶贫方针，扶贫工作取得了巨大成就。

以工代赈是我国农村扶贫开发的一项重要政策措施，由政府投资建设基础设施工程，扶持对象参加工程建设并获得劳务报酬，以此取代政府直接赈济。

自1984年实施以工代赈政策以来，国家通过安排专项资金和实物，在贫困地区建设了一大批农村小型基础设施工程，为改善生产生活条件，增加农民收入，消除贫困，促进贫困地区发展做出了重要贡献。

为加强对全国“十一五”期间以工代赈工作的指导，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》、《国务院关于投资体制改革的决定》，编制本规划。

规划范围包括国家扶贫开发工作重点县（以下简称国家扶贫重点县），以及国家明确的其他重点贫困地区。

一、扶贫现状和问题改革开放以来，随着国民经济持续快速发展和农村体制改革不断深入，我国开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。

二十多年来，在党中央扶贫开发方针的指引和政策的支持下，通过贫困地区广大干部群众努力奋斗，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。

农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2005年的2365万人，贫困发生率由30％下降到不足2.5％，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决。

1984年以来，国家累计投入以工代赈物资和资金880多亿元，在贫困地区开展农村基础设施建设。

“十五”期间，国家共投入以工代赈资金306亿元，建设基本农田1150万亩，新增和改善灌溉面积3700万亩，修建县乡村道路19.8万公里，解决2000多万人和1400多万头大牲畜的饮水困难，初步治理水土流失面积1.8万多平方公里，有效改善了贫困地区生产生活条件和生态环境，推动了农业结构调整和群众脱贫致富进程。

由于历史原因和现实因素，目前我国贫困地区仍然存在诸多困难和问题，总体上仍然呈现出以“老少边穷”为主体的、集中连片分布的区域性贫困特征，扶贫开发工作仍然面临着许多矛盾和挑战：（一）总体发展水平低，差距明显。

与全国平均水平相比，贫困地区工业化、城镇化水平低，工业反哺农业、城市支持农村的能力不足；农业生产的市场化程度低，农村富余劳动力数量多，转移难度大；教育、文化、卫生事业落后，贫困人口素质总体不高；农民收入差距更为明显，2005年，国家扶贫重点县农民人均纯收入1723元，仅为全国农民人均纯收入的53%。

（二）贫困人口和低收入人口总量依然庞大，减贫任务艰巨。

2005年底，全国收入不足683元的农村贫困人口还有2365万人，解决温饱任务艰巨。

收入在683元至944元的低收入人口有4067万人，虽然解决了温饱，但很不稳定，返贫问题突出。

国家扶贫重点县尚未解决温饱问题的贫困人口比例仍维持在8%以上。

（三）贫困地区自然条件恶劣，差异明显，抵御自然灾害能力不强。

我国地域辽阔，地区之间自然条件、致贫主导因素和生存环境存在很大差异。

西南高山石山区，山高沟深，耕地总量严重不足且质量差，生态环境脆弱，少数民族聚居，社会发育程度低，生产方式原始落后；秦巴山区，坡耕地分布广泛，耕作粗放，土地产出率低；黄土高原丘陵沟壑区，干旱缺水，植被覆盖率低，水土流失严重；北部寒旱区，降雨不足，气候寒冷，农作物生长期短；黄淮海低洼易涝和南部丘陵低山区，耕地资源相对不足，人地矛盾突出，局部地区渍涝问题突出；青藏高寒区，地广人稀，气候寒冷干燥，草场超载过牧，生态环境脆弱。

这些地区生态环境恶劣，土地、水资源、气候等农业生产要素时空分布不均，自然灾害频繁，严重制约农业生产的可持续发展。

（四）基础设施薄弱，生产生活条件仍需进一步改善。

据有关统计，目前国家扶贫重点县有20%以上的贫困村未通公路，60%的乡村道路未硬化，“晴通雨阻”；67%的基本农田不能有效灌溉，90%的草场不同程度退化，其中50%以上重度退化；国家扶贫重点县有31%农户饮水不安全，其中西部地区仍有16%农户饮水困难。

（五）各项支农投入有待于进一步统筹协调。

近年来，国家在农村公路、农村水利、农村能源、农业综合开发、生态建设、农村社会事业等方面都加大了对贫困地区的扶持力度，但是目前各项措施之间衔接不够，未能充分发挥综合效益，有待于进一步整合协调，形成合力。

二、发展环境和机遇经过多年的发展和扶贫开发实践与探索，我国已经走出了一条符合国情的扶贫道路。

新世纪、新阶段，党中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，为做好扶贫开发工作提供了难得的有利条件和历史机遇。

（一）党中央、国务院高度重视“三农”问题和扶贫工作。

全面建设小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。

党的十六大以来，中央确立了“多予、少取、放活”的方针，提出了建设社会主义新农村的历史任务，并提出：特别要抓住当前经济发展较快和财政增收较多的时机，继续巩固、完善、加强各项支农惠农政策，切实加大对“三农”的投入，实实在在为农民办一些实事。

同时，中央决定进一步加大扶贫工作力度，完善扶贫开发机制，提高扶贫工作的针对性和效益，切实抓好农民最关心、最急需、最现实的农田、道路、饮水等农村基础设施建设，将有力促进贫困地区加快发展。

（二）国民经济和农村经济的快速发展，将有力地带动贫困地区实现脱贫致富。

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，公共财政覆盖农村的能力逐步增强，具备了加大扶持“三农”力度的条件。

农村经济持续发展，农业市场化程度逐步提高，促进了农业产业化经营，为带动贫困地区进一步发挥资源优势，培育形成主导产业和特色农业，增加农民收入，实现脱贫致富奠定了坚实的基础。

（三）区域协调发展战略有利于促进贫困地区加快发展。

国家根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、基本公共服务均等化的要求，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。

加大国家对欠发达地区基础设施建设和公共服务的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的社会发展。

在国家区域协调发展战略的推动下，贫困地区的产业结构调整、城镇化建设、农村富余劳动力转移的步伐将进一步加快，基础设施状况和生态环境将进一步改善，尽快改变落后面貌，逐步实现经济社会全面发展。

（四）贫困地区自我发展能力逐步增强。

经过多年扶持，我国农村贫困地区的基础设施得到加强，制约经济发展的基础瓶颈逐步缓解；生产生活条件明显改善，农业综合生产能力逐步增强；结构调整稳步推进，特色产业逐步形成；农民综合素质不断提高，收入逐年增加；地方财力有所增长，县域经济进一步发展。

部分国家扶贫重点县初步具备了自我积累和自我发展能力。

（五）各地积累了许多以工代赈工作经验。

二十多年来，各地按照国家以工代赈政策，不断探索扶贫开发途径，完善扶贫工作机制，加强资金和项目管理，结合当地实际制定和出台了一系列管理办法，培养和锻炼了一支管理队伍，为进一步做好以工代赈工作积累了经验。

三、指导思想和原则（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会和社会主义新农村的目标任务，坚持开发式扶贫方针，以稳定解决农村贫困人口温饱为中心，加强农村小型基础设施建设，进一步改善贫困地区基本生产生活条件和生态环境，积极引导群众参与工程建设，促进农民增收，发扬自力更生精神，加快脱贫致富步伐。

（二）指导原则——确定目标，明确任务。

根据全国扶贫开发的基本方针和总体目标，结合贫困地区实际，从中央到地方，分级确定切实可行的“十一五”以工代赈建设目标和任务。

——因地制宜，突出重点。

结合各地实际，分类指导，合理布局，确定以工代赈重点区域和重点建设内容。

——立足脱贫，着眼发展。

以工代赈基础设施建设立足改善贫困乡村基本生产生活条件，兼顾长远发展需要，促进贫困地区可持续发展。

——统筹协调，整体推进。

以县为基础，通过相关规划的衔接，统筹使用支农资金，提高综合扶贫效益。

——合理安排，量力而行。

针对贫困地区农村经济发展和群众增收的主要制约因素，区分轻重缓急，研究确定建设项目，逐年安排实施。

——政府引导，群众参与。

确定和实施以工代赈项目，充分听取群众意见，积极引导和组织项目所在地农民参加工程建设。

四、建设目标和任务“十一五”期间，通过以工代赈建设，有效改善贫困地区耕地（草场）质量，稳步增加有效灌溉面积，明显提高农业综合生产水平，进一步缓解群众出行和饮水困难问题，增强抵御自然灾害能力，改善局部生态环境。

（一）基本农田建设。

1、新增农田建设。

在耕地数量严重不足的贫困山区，对耕地后备资源进行开发，包括宜农荒坡荒地开垦、荒滩造地及保土淤地等，提高项目区人均耕地水平，增加粮食等基本农产品的产量。

2、中低产田改造。

结合农业区域布局和种植结构调整，通过土地平整和劣质地改良等措施，建设旱涝保收的标准农田，提高耕地综合生产能力。

3、小型农田水利建设。

以增加有效灌溉面积为中心，加强以末级渠系为主的库井灌区田间配套建设；开展雨水集蓄利用、节水灌溉等旱作节水农业工程建设，提高水资源利用效率；继续做好防洪除涝设施建设和农田易涝区综合治理。

（二）草场建设。

结合退牧还草工程，加强贫困地区草场和饲草料基地建设。

（三）乡村道路建设。

在国家加大农村公路建设的基础上，进一步改善贫困乡村道路状况，重点解决中部地区村到村、西部地区乡到村的交通困难，延伸路网通达深度，完善路网功能。

着力开展“晴通雨阻”道路改造和不通路的行政村通达工程建设。

统筹安排乡村出口联接路、跨行政区断头路以及为优势资源开发、特色农业生产基地等配套的道路建设。

（四）人畜饮水工程建设。

配合农村安全饮水工程建设，在巩固人畜饮水解困成果基础上，重点建设水源严重不足、居住相对分散贫困人口的小型饮水工程。

（五）小流域综合治理。

以控制项目区范围内水土流失为目标，采取工程措施和生物措施，改善项目区生产条件和生态环境。