三峡工程水库移民综合监理实践及思考

３ 重复合系统。要实 现移民安置区和库区 的 可 持 续 发 展， 关键要通过移民 工程措施， 实现生态、 社会和经济可持续发展。三峡移 民工程综合监理， 探索推行综合监测评估机制， 有力地 促进移民 工 程 与 库 区 生 态、 社 会、 经济的统筹协调发 展。 在三峡移民工程 综 合 监 理 基 础 上， 有关部门还将 综合监理理论和方法 推 广 运 用 到 移 民 专 项 工 程， 拓展 了综合监理服务领域， 开创了国内生态环境保护、 地质 灾害防治和文物保护综合监理的先河。 开展库区生态环境保护综合监理。包括监测移民 工程建设产生的水土流失， 提出处理措施建议； 监测库 区城镇迁 建 污 水、 垃 圾 处 理 厂 建 设 进 度、 工程质量状 况、 投产运行效率， 建 设 及 运 行 中 的 问 题； 监测移民安 置区人群健康措施、 饮水安全等； 监测库区库底清理工
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三峡移民工程综 合 监 理 实 践 证 明， 实行移民综合 监理， 对促进水库移民可持续发展具有显著作用， 并为 进一步发展我国水库移民监督评估工作提供了有益借 鉴。
１ 以民为本， 切实保障移民合法权益
科学发展观的核心是以人为本。按照科学发展观 要求， 三峡移民工作确立了以民为本的理念， 强调移民 工作是三峡工程成败 的 关 键 之 一， 要把满足移民的生 存、 发展和进步需要， 以及尊重和保护移民的合法权益 作为移民工作的出发点和落脚点。三峡工程移民工作 实行综合监理， 其根 本 宗 旨 就 是 要 贯 彻 落 实 好 以 民 为 本理念， 实现好、 落实好、 维护好移民的合法权益。
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移民搬迁安置工作目标是使移民的生活水平达到 或者超过搬迁前水平， 移民综合监理机构促进并保障 其实现。在实行三峡 移 民 工 程 综 合 监 理 工 作 中， 建立 了移民生活水平监测系统， 根据移民类别不同， 分农村 移民安置、 城镇占地 移 民、 城 镇 居 民、 搬迁工矿企业职 工等类别分别实施监测。监测方案参考了国家统计局 农村居民、 城镇居民住户调查方案， 监测指标结合移民 特点进行设计。在监 测 之 前， 对移民户搬迁前生活水 平进行了全面的本底调查， 掌握了比较准确、 可靠的基 础资料。对移民生活 水 平 恢 复 过 程， 采取由移民户记 日记账的方式， 逐笔登记现金收支和实物生产、 消费日 记账， 结合必要的入户访谈进行； 开展了移民安置措施 对移民增收影响监测， 准确计量移民安置措施对生活 水平恢复的效果； 还在移民样本户所在的安置区非移 民中， 选取了样本户进行对比监测。对于监测结果， 采 取“ 有无 对 比 法 ” 进 行 评 价。 三 峡 工 程 移 民 生 活 水 平 多年监测结果表明： 在 多 种 措 施 支 持 下， 从 总 体 上 看， 三峡库区移民的生活水平已经恢复并适度超过搬迁前 水平。同时， 针对移民 生 活 水 平 出 现 的 结 构 性 差 异 和 分化现象， 综合监理不断改进和完善监测方案， 力求全
第 ２ ３期
张华忠： 三峡工程水库移民综合监理实践及思考
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作， 提高库底清理质量。 开展了库区地质 灾 害 综 合 监 理， 重点是对纳入规 划近期治理的崩滑体、 塌岸和高边坡的治理进度、 质量 和投资使用情况， 以及受地质灾害影响人口搬迁避让 进度和安置质量实施监理控制。 全面推行三峡库区文物保护综合监理。主要关注 地面文物、 地下文物保护进度， 保护工程质量和投资使 用， 满足移民、 文物主 管 部 门 对 信 息 的 需 求， 协助处理 重大问题。 针对移民工程产 生 的 连 带 影 响 问 题， 在综合监理 中， 探索了对移民工程建设进行工程分析、 生态分析和 社会分析相结合的机制。工程分析侧重于进度、 投资、 质量等方面； 工程生 态 分 析 重 点 监 测 移 民 工 程 建 设 对 生态的影响， 努力找到生态影响小的措施。 建立库区移民社 会 影 响 监 测 系 统， 监测移民安置 各项政策措施对移 民 及 相 关 群 体 的 权 益 产 生 的 影 响， 开展移民参与式社 会 评 估， 促进移民政策实施的有效 性， 保障移民直接受益、 公平受益。监测评估移民安置 的社会适应性、 稳定 性， 分 析 可 能 产 生 的 各 种 风 险， 促 进和谐库区建设。
三峡移民工程综合监理是三峡工程水库移民管理 工作中的一项创新， 其内涵是由具有相应资质的社会 监理单位， 以 一 定 行 政 区 域 为 单 元， 依据国家有关法 规、 移民政策、 移民安 置 规 划 和 年 度 计 划， 对移民政策 执行、 移民安置总体 进 度、 移 民 安 置 质 量、 移民资金使 用和移民安置效果等 方 面 实 施 监 测 监 督 与 控 制， 促进 移民安置目标实现的管理活动
收稿日期： ２ ０ １ ０－ １ ０－ １ ０
作者简介： 张华忠， 男， 董事长， 教授级高级工程师， 硕士， 主要从事水库移民工程监 理、 规 划 咨 询 及 管 理 工 作。 Ｅ－ｍ ａ ｉ ｌ ： ｚ ｈ ｕ ａ ｚ ＠ １ ２ ６ ． ｃ ｏ ｍ
２ 面、 准确把握移民生活水平状态。
人 民 长 江
移民安置方案关系到移民群众对安置机会的选择 和安置资源的配置， 移民参与移民安置方案选择是移 民最重要的权益之一， 是实现移民搬得出、 稳得住的长 治之策。三峡移民综合监理将移民参与作为检验移民 安置方案的可行性和 核 验 安 置 成 效 的 必 要 条 件， 监督 地方政府制定相关程序保障移民对安置方案的选择权 益。移民对移民安置 方 案 的 诉 求， 首先从核验是否执 行和尊重了移民对 安 置 方 案 选 择 权 益 入 手 进 行 分 析， 没有执行移民参与的 安 置 方 案， 建议地方政府进行改 正。 移民资金使用关系到移民群众切身利益。怎样让 移民直接受益， 成为 移 民 资 金 使 用 综 合 监 理 工 作 中 的 重要课题。按照国务 院 三 峡 办 部 署， 综合监理通过建 立移民资金权益帐户， 将移民资金分解为直补资金、 统 筹资金、 公共资金 等 分 别 进 行 监 测 管 理。 对 移 民 直 补 资金， 综合监理以移民户为帐户单元， 建立了包括补偿 实物量、 补偿标准、 补 偿 方 式、 补 偿 路 径、 价 差 兑 付、 拨 款进度等一系列指标 进 行 跟 踪 监 测， 及时向委托方报 告执行情况。这一举 措 较 好 地 保 护 了 移 民 权 益， 并有 力地促进了移民补偿资金使用的政务公开。
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移民安置质量是综合监理的核心。三峡移民综合 监理建立了移民安置 质 量 概 念， 将其作为检验移民安 置成效的关键标准。移民工程建设远远超过一般工程 项目建设的时间跨度、 范围和复杂程度， 包括移民工程 实体质量、 移民安置条件、 功能性设施配置以及移民对 安置工作的满意程度等方面。三峡移民工程综合监理 针对不同移民群体分别制定了移民安置质量评价指标 体系和标准。例如对 农 村 移 民 安 置， 重点核验给移民 配置土地的数量、 质 量、 区 位 等。 对 城 镇 移 民， 重点检 查居民商业门面补偿还建的区位、 建筑面积、 临街宽度 和商业繁华程度， 并 与 搬 迁 前 比 较。 搬 迁 工 矿 企 业 及 职工安置质量， 主要是迁建企业生产经营状况、 职工上 岗就业情况， 破产关 闭 企 业 职 工 补 偿 销 号 情 况 和 工 矿 企业职工住房落 实 等。 移 民 安 置 质 量 是 个 动 态 概 念， 需要进行动态监测评价， 并将评价结果报告委托方， 作 为评价移民工作绩效的重要参考。 为适应三 峡 移 民 任 务 与 移 民 资 金 包 干 管 理 的 要 求， 创造性地提出了 移 民 工 程 实 物 完 成 量 与 投 资 完 成 额匹配分析模型。该模型有助于分析控制移民投资风 险， 检验移民安置投资使用效果。对于匹配差异， 该模 型能识别价格差异、 结 构 差 异、 效 能 差 异 和 政 策 差 异， 在此基础上提出的纠 偏 措 施， 有利于明确责任主体以 及差异补偿措施。 通过综合监理工 作， 促进实现了移民搬迁安置进 度、 质量和效益的 均 衡 发 展。 三 峡 移 民 工 程 已 经 按 期 完成百万移民搬迁安置任务， 移民安置总体稳定， 移民 对安置质量总体满意， 移民投资控制成效显著， 没有出 现投资“ 无底洞” 情况。
２ 综合统筹， 促进移民安置和均衡发展
长期以 来， 水库移民工作存在着“ 重 工 程、 轻移 民” 的倾向， 强调移 民 工 作 进 度 第 一， 移民工作进度要 服从和服务于枢纽工程进度。这种移民理念对于保证 枢纽工程 的 顺 利 进 行 并 发 挥 综 合 效 益 具 有 一 定 的 作 用。但是， 这种粗放 式 的 移 民 工 作 方 式 带 来 了 大 量 的 移民遗留问题。有些遗留问题不是通过扶持能够解决 的， 需要进行再次搬迁， 教训十分深刻。三峡工程移民 工作不能再走这条 老 路， 而是要在保证移民安置质量 的前提下， 推进移 民 工 程 进 度。 综 合 监 理 在 促 进 移 民 工作方式转变方面发挥了重要作用。 在移民搬迁安置 过 程 中， 进度始终是移民综合监 理关注的焦点问题。 对 于 移 民 进 度， 综合监理采用多 维量测方法， 避免了 单 纯 工 程 统 计 产 生 的 信 息 不 全 面 的缺陷。移民安置进度可按地域、 时间、 水位和项目类 别进行分 解， 从 项 目、 小 类、 种 类、 大 类、 水 位、 年 度、 累 计等 ７个变量进行量测， 对于工程进度中反映的问 题， 还需要进行工程影响 分 析 和 工 程 社 会 风 险 分 析， 在此 基础上提出加快 进 度 的 措 施。 这 种 方 式， 保障了在全 面落实移民安置条件 情 况 下 加 快 移 民 搬 迁 进 度， 避免 为赶进度实施的临 时 安 置、 过 渡 安 置 措 施。 三 峡 移 民 工程百万移民安置基 本 避 免 了 过 渡 安 置 形 式， 创造了 移民搬迁安置进度控制的成功范例。
三峡工程水库移民综合监理实践及思考
张 华 忠
（ 长江水利委员会 长江工程监理咨询有限公司， 湖北 武汉 ４ ３ ０ ０ １ ０ ）