中国养老金缺口的成因_风险及对策研究_王成

模 已 达 １．３ 万 亿 元 。 截 至 ２０１１ 年 底 ，全 国 养 老 金 个 人账户记账额２．５万亿元，其中空 账 额 上 升 到 ２．２３ 万 亿 。 “动 态 缺 口 ”则 是 考 虑 到 未 来 一 段 时 间 内 我 国 所需承担养老金 权 益 净 责 任 时 的 隐 形 债 务。“动 态 缺口”由于统计口 径 不 一，统 计 难 度 大，因 此 并 没 有 较 为 官 方 的 数 据 ，但 毋 庸 置 疑 ，如 果 我 国 的 养 老 体 制 不发生根本性的变 革，这 一 缺 口 必 将 随 着 我 国 的 人 口老龄化而呈现扩大的趋势。
老金的缺口将达 到 １６．４８ 万 亿 元，在 目 前 养 老 制 度 不变的 情 况 下，往 后 的 年 份 缺 口 逐 年 放 大，假 设 ＧＤＰ 年增长率为６％，到２０３３年时养老金缺口 将 达 到６８．２万亿元，占当年 ＧＤＰ 的３８．７％。当然，由于 测算期限长，上 述 模 型 中 的 利 率、死 亡 率、工 资 增 长 率等关键参数 也 会 发 生 变 化，影 响 测 算 结 果 的 绝 对 数值。但根据情 景 分 析 的 结 果，如 果 现 行 养 老 制 度 不变，养老金缺 口 扩 大 对 财 政 造 成 巨 大 负 担 这 一 总 体 趋 势 是 确 定 的 。”
资料来源：２００８－２０１２年数据根据历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》整 理 得 到，２０１３ 年 数 据 根 据《２０１３ 年 人
力 资 源 社 会 保 障 快 报 数 据 》整 理 得 到 ．
其实，养老保险 基 金 积 累 和 养 老 金 缺 口 是 两 个 不同的概念。养老金积累结余仅表示当前养老基金 所 剩 金 额 ，而 养 老 金 缺 口 不 仅 考 虑 当 前 的 情 况 ，还 需 考虑未来一段时间内所需承担养老金权益净责任的 情况下养老基金所剩金额。二者的关系可以用以下 等式表示：
养老金缺口＝养老保险基金累积额－养老金权 益净责任的折现值
因此，当 某 段 时 间 内 我 国 的 养 老 保 险 基 金 累 积 额 小 于 养 老 金 权 益 净 责 任 时 ，养 老 金 缺 口 值 为 负 值 ， 意味着这段时间内 养 老 金 缺 口 确 实 存 在；反 之 则 不 存在 养 老 金 缺 口。 但 由 于 我 国 在 １９９７ 年 实 行 了 养 老保险体制转轨，加 之 我 国 人 口 老 龄 化 不 断 加 剧 等 原 因 ，导 致 我 国 在 至 少 未 来 ３０ 年 期 间 养 老 金 权 益 净 责任长期大于养老 保 险 基 金 累 积 额，从 而 使 我 国 的 养老金缺口显现并逐步扩大。
［关 键 词 ］养 老 金 缺 口 ；风 险 ；养 老 金 替 代 率 ；财 政 支 付 压 力 ；人 口 老 龄 化 ［中 图 分 类 号 ］Ｆ２４１．３４ ［文 献 标 识 码 ］Ａ ［文 章 编 号 ］２０９５－５８６３（２０１５）０２－００７５－０８
一 、养 老 金 缺 口 及 其 规 模 （一 ）养 老 金 缺 口 存 在 与 否 的 争 议 近年来，随着 社 会 养 老 保 险 制 度 改 革 的 深 入 和 人口老龄化的 加 剧，养 老 金 缺 口 问 题 逐 渐 受 到 国 家 政府、相关机构 或 部 门 以 及 社 保 方 面 专 家 学 者 的 高 度关注。然而，各 界 在 对 待 “养 老 金 缺 口 存 在 与 否 ” 这一问题上却众说纷纭。 ２０１２年６月，《财经》杂 志 同 时 发 表 了 由 德 意 志 银行大中华区首席经济学家马骏牵头的复旦研究小 组 执 笔 的 《化 解 国 家 资 产 负 债 中 长 期 风 险 》和 由 中 银 国际首席经济学家曹远征牵头的中国银行研究小组 编写的《重塑 国 家 资 产 负 债 能 力》，两 篇 文 章 都 对 我 国养老 金 所 面 临 的 财 务 风 险 进 行 了 分 析 和 估 算。 《化 解 国 家 资 产 负 债 中 长 期 风 险 》提 到 ：“在 不 改 革 的 情 况 下，养 老 金 缺 口 到 ２０２０ 年 将 达 到 ０．２％ 的 ＧＤＰ，２０３０年 将 达 到 １．４％ 的 ＧＤＰ，２０４０ 年 将 达 到 ３．１％的 ＧＤＰ，２０５０ 年 将 达 到 ５．５％ 的 ＧＤＰ。 今 后 ３８年累积，养老金总缺口的现值（用名义 ＧＤＰ 增长 率作为折 现 率 来 计 算 ）相 当 于 目 前 ＧＤＰ 的 ７５％。” 《重塑国家资产负债能力》指出：“在 ２０１０年，我国养
基金收入增长率 （％ ）
２４．３３ １７．９７ １６．７８ ２５．８９ １８．３８ １２．４１
基金总支出 （亿 元 ） ７３９０ ８８９４ １０５５５ １２７６５ １５５６２ １８４１７
基金支出增长率 （％ ）
２３．８８ ２０．３６ １８．６７ ２０．９４ ２１．９１ １８．３５
据 中 国 社 科 院 世 界 社 保 研 究 中 心 ２０１３ 年 １２ 月 发 布 的 《中 国 养 老 金 发 展 报 告 ２０１３》显 示 ，在 我 国 ３３ 个统 筹 单 位 （３１ 个 省 加 上 新 疆 兵 团、中 国 农 业 发 展 银行）中，２０１２年度有１９个省份 城 镇 职 工 基 本 养 老 保险基金 当 期 收 不 抵 支。２０１２ 年 城 镇 职 工 基 本 养 老保险个人账户累计记账额（即“空 账”）高 达 ２９５４３ 亿 元 ，与 ２０１２ 年 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 基 金 累 计 余 额２３９４１亿 元 相 比，超 出 ５６０２ 亿 元；与 ２０１１ 年 相 比，城镇 职 工 基 本 养 老 保 险 个 人 账 户 缺 口 扩 大 约 ２４０亿 元。 如 果 只 考 虑 征 缴 收 入 （不 含 财 政 补 助 等），２０１２年全 国 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 基 金 当 期 结余 只 有 ９０６ 亿 元，比 ２０１１ 年 减 少 ２８６ 亿 元。 仅 １２ 个 省 份 当 期 征 缴 收 入 大 于 支 出 ，１９ 个 省 份 和 新 疆 兵 团 、中 国 农 业 发 展 银 行 当 期 征 缴 收 入 小 于 支 出 ，缺 口 共 计 １２０５．６０ 亿 元 。
表 ２
２００８－２０１２ 年 全 国 ３３ 个 统 筹 单 位 的 养 老 金 结 余 情 况
年份
有收支缺口的统筹单位数（个） 正结余统筹单位结余额（亿元）
２００８
１７
１０１９．６
２００９
１６
１２４３．８
２０１０
１５
１４１８．７
２０１１
１４
１９５７．１
２０１２ Biblioteka ２１ ２１１１．２
然 而 ，作 为 我 国 的 官 方 机 构 ，人 力 资 源 和 社 会 保障部一直认为就目前养老保险基金收入和支出 数 据 来 看 ，我 国 养 老 金 不 存 在 缺 口 问 题 。２０１４ 年 ４ 月 ，人 社 部 公 布 的《２０１３ 年 人 力 资 源 社 会 保 障 快 报 数 据》显 示 ，２０１３ 年 ，全 国 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 参 保 人 数 为３２２１２ 万 人 ，比 上 年 末 增 加１７８５ 万 人 。 全 年 城 镇 基 本 养 老 保 险 基 金 总 收 入 ２２４８４ 亿 元 ，比 上 年 增 长 １２．４１％ ； 全 年 基 金 总 支 出 １８ ４１７ 亿 元 ， 比 上 年 增 长 １８．３５％ 。 年 末 基 本 养 老 保 险 基 金 累 积 结 存 ２８００８ 亿 元 ， 累 积 结 存 增 长 率 为 １６．９９％ 。
（二 ）当 前 我 国 养 老 金 缺 口 规 模 目前我国的养老金 缺 口 包 括 “静 态 缺 口”和 “动 态缺口”。“静态缺 口”包 括 基 本 养 老 保 险 中 收 不 抵 支的部分统筹单位以及统筹账户挪用个人账户的部 分（即“空账”）。据 了 解，个 人 账 户 在 运 行 不 到 三 年 时间内，“空 账”规 模 就 达 到 １９９０ 亿 元；２００４ 年，该 数 字 为 ７４００ 亿 元 ；到 ２０１０ 年 ，中 国 养 老 金 “空 账 ”规
累积结余 （亿 元 ） ９９３１ １２５２６ １５３６５ １９４９７ ２３９４１ ２８００８
基金累积结余 增 长 率 （％ ） ３４．３６ ２６．１３ ２２．６７ ２６．８９ ２２．７９ １６．９９
注：本表数据为城镇职工基本养老保险基金情况，新型农村社会养老保险 基 金 和 城 镇 居 民 社 会 养 老 保 险 基 金 历 年 也 有 结 余 ；表 中 基 金 总 收 入 包 括 征 缴 收 入 和 各 级 财 政 补 贴 ．
资 料 来 源 ：根 据 历 年 《人 力 资 源 和 社 会 保 障 事 业 发 展 统 计 公 报 》整 理 得 到 ．
负 结 余 统 筹 单 位 结 余 额 （亿 元 ） －４５９．５ －６４７．１ －６７９．０ －７６６．５ －１２０５．６
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二 、中 国 养 老 金 缺 口 的 成 因 及 风 险 （一 ）养 老 金 缺 口 的 成 因 １．养 老 体 制 转 轨 成 本 改 革 开 放 以 来 ，我 国 的 养 老 保 险 事 业 迅 猛 发 展 ， 对保障企业离退休人员基本生活及维护社会稳定发 挥了重要 作 用。１９９７ 年 ７ 月，国 务 院 印 发 了 《关 于 建 立 统 一 的 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 的 决 定 》（以 下 简 称 《决 定 》），决 定 将 中 国 的 基 本 养 老 保 险 制 度 从 传 统 的 “现 收 现 付 制 ”转 为 “统 账 结 合 制 ”。 养老体制转轨成本是新旧养老体制过渡时养老 金隐性债务的显性化。养老金隐性债务可以看成是 将“老人”与“中 人”① 过 去 的 工 作 年 限 视 同 缴 费 年 限 所得到的个人账户的补偿金及利息。 在“老人”工作 期间，他们的养 老 金 缴 费 都 用 于 支 付 该 时 期 已 经 退 休的人，因此转轨后他们的个人 账户无 资 金 积累；同 理，转轨前“中 人”按 现 收 现 付 制 的 缴 费 全 部 于 支 付 该时期已退休 职 工 养 老 金，转 轨 后 他 们 的 个 人 账 户 资金严重不足。但他们在退休后还是可以领取养老 金，这些养老金 的 实 质 还 是 后 来 职 工 的 养 老 金 缴 费 （可以将现阶 段 的 养 老 保 障 体 系 看 成 变 相 的 现 收 现 付制）。而所不 同 的 是 转 轨 后 用 后 来 职 工 缴 纳 的 养 老金去支付退休人员的养老金不再是合理的使用， 而变成 了 “挪 用”，从 而 造 成 了 养 老 金 的 巨 大 缺 口。 为了偿还历史 债 务，个 人 账 户 资 金 长 期 被 挪 用 于 统 筹基金发放，并由此形成统筹基 金结存 万 亿、个人账 户空账运行的状况。 ２．人 口 老 龄 化 加 剧 国家 统 计 局 数 据 显 示，２０００ 年 中 国 ６０ 岁 以 上 人 口 占 总 人 口 的 比 重 为 ７％，２０１０ 年 上 升 至 １３．２６％，达１．７８亿人 次。２０１３ 年 ２ 月 中 国 社 会 科 学院发布的《中 国 老 龄 事 业 发 展 报 告 （２０１３）》指 出： “中 国 将 迎 来 第 一 个 老 年 人 口 增 长 高 峰，２０１３ 年 老 年人口数量突破 ２ 亿 大 关，达 ２．０２ 亿，老 龄 化 水 平 达１４．８％ 。”据 预 测 ，到 ２０５０ 年 ，中 国 ６０ 岁 以 上 老 年 人口比例将高达 ２９．９％。 然 而，我 国 的 国 情 决 定 了 我 国 的 人 口 老 龄 化 和 经 济 发 展 并 不 适 应 ，出 现 “未 富 先老”的局面。 人 口 老 龄 化 加 剧 养 老 金 缺 口 的 形 成 机理可以从老年人口抚养比不断攀升和人类预期寿 命延长两个方面来理解。 （１）老 年 人 口 抚 养 比 不 断 攀 升 由 表 ３ 可 以 看 出 ，从 ２００７ 年 到 ２０１３ 年 ，中 国 ６０ 岁及以上老年人 口 抚 养 比 和 ６５ 岁 及 以 上 老 年 人 口 抚养比大约呈现 出 逐 年 攀 升 的 趋 势。２０１０ 年 ９ 月，