行业协会商会的自治权与依法自治

行业协会商会的自治权与依法自治作者：周俊来源：《中共浙江省委党校学报》2014年第05期摘要：自治权是行业协会商会的基本权利，依法自治是行业协会商会在法律的框架下履行自治权，实现自我管理、自我服务和自我发展的过程。

由于身份定位偏差、创建方式的特殊性、双重管理体制的约束、内部人控制等原因，我国行业协会商会一直难以实现充分自治。

在全面深化改革的时代机遇中，为推进行业协会商会依法自治，亟需加强立法，通过法律保障和约束行业协会商会的自治权，并在此基础上，加快政会分开进程，完善行业协会商会的法人治理结构和加强行业协会商会的组织能力建设。

关键词：自治权；依法自治；去行政化；治理结构；能力建设中图分类号：C912.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）05-0038-07十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。

在这里，依法自治是现代社会组织体制的核心，因为政社分开、厘清政社权责的目的都是为了保障社会组织的自治权，实现社会组织依法自治①。

这意味着，在建设现代社会组织体制的要求下，行业协会商会的发展方向即是实现依法自治。

那么，什么是行业协会商会的自治权，行业协会商会自治权的实现情况如何，怎样推进行业协会商会依法自治？对这些问题的回答在全面深化改革时代具有尤其重要的意义。

本文拟基于对行业协会商会自治权概念的界定，讨论行业协会商会在实现自治权中面临的问题，并提出促进行业协会商会依法自治的对策。

一、行业协会商会自治权的内涵自治权是社会团体为实现组织目标，按照章程对组织及其成员进行组织和管理的权力②。

从世界各国的立法看，社会团体的自治权已被普遍承认。

③我国《社会团体登记管理条例》（1998）也规定：社会团体是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织；国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。

那么，社会团体为什么拥有自治权？自治权是社会团体与生俱来的，还是国家权力授予的？从社会团体的发展历史看，在相当长的时间中，只有国家才能够代行人民主权，社会团体需要国家的特许才可以成立。

直到近代，结社自由才成为一项宪法权利，社会团体自治权也因此被认为是人民亲自实现主权的形式，与国家权力具有同源性。

在现时代，社会团体的自治权得到了充分发展，尤其是在七十年代的“全球性结社革命”之后，社会团体成为社会自治的核心载体。

可以说，自治权现在被公认为社会团体固有的自由权，但它能否实现取决于国家权力是否作为。

因此，对社会团体自治权的理解必须基于两个基本维度，一是它与其成员权利的关系，二是它与国家权力的关系。

下面从这两个维度来理解行业协会商会的自治权。

从行业协会商会与成员权利的关系看：据社会团体自治权的界定，行业协会商会的自治权就是协会商会“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的权利。

自治权产生于协会商会会员的权利让渡，具体表现为：会员大会或会员代表大会通过组织的自治章程，并选举决策机构理事会，理事会再产生执行机构秘书处。

各权力机构按照章程自主治理的过程就是行业协会商会的自治，这一过程不受任何力量的干预。

会员虽然是行业协会商会自治权的让渡者，但会员也可能侵犯协会商会自治权。

会员侵权的情况有以下几种：一是会长（理事长）把持协会商会，置组织章程于不顾，以家长制治理取代民主治理。

比如会长恋栈不去，不按章程进行换届选举；二是协会商会由强势会员控制。

比如龙头企业借助其行业优势挟持协会商会做出有利于自身利益的决策；三是部分会员结成联盟左右协会商会决策，协会商会治理偏离章程的方向；四是从理事中选任的、掌握日常执行权的秘书长成为协会商会的实际负责人。

这些情况都可以称为行业协会商会的“内部人控制”。

从行业协会商会与国家权力的关系看：按章程自治也可能形成对会员利益、外部的他人利益和公共利益的侵犯，因此，国家权力必须介入行业协会商会自治，在这种意义上，可以认为协会商会的自治权是一种相对自治权。

国家权力的介入通常有三种情况：一，为防范自治行为侵犯其他利益，法律需限定协会商会自治权的作用边界和基本运行程序；二，当行业协会商会的自治行为侵犯会员利益、外部私人利益时，司法权力应介入审查；三，为防范自治行为侵犯公共利益，行政权力需对协会商会的日常运作进行监管。

总之，行业协会商会自治权的外部性为国家权力介入协会商会自治权提供了正当性。

但是，由于行政权力是一种积极权力，在介入行业协会商会自治权时极易过界，因此，国家权力对行业协会商会自治权的介入应按立法权、司法权、行政权排序，即司法和行政干预需以法律为依据，司法干预优先于行政干预。

行业协会商会的自治权也可能受其他力量的侵犯，这时需要国家权力提供保护，这是协会商会自治权与国家权力关系的另一个面向。

一般而言，对协会商会自治权的侵犯可能来自行政权力和专业权力。

行政权力常常会进入到行业协会商会的绝对自治领域，以及替代司法权力对与协会商会相关的冲突进行审查。

行业协会商会的章程所规定的合法合理的内部事务，是任何力量不得进入的，属于绝对自治领域，但行政权力可能会强制进入，比如政府可能会干预协会商会的换届选举，甚至任命协会商会的负责人。

行业协会商会对会员或他人利益的侵犯，是司法管辖的内容，但行政权力也可能会越俎代庖，比如行业协会商会的自律决定侵犯了受罚会员的正当利益，在受罚会员的请求下，行政权力常常会给出处理方案。

专业权力对协会商会的影响具有两面性。

聘任杰出的人才担任秘书长会加强协会商会的执行力，但聘任的秘书长也可以借助专业优势而形成对协会商会的实际掌握，从而僭越决策机构的权力，这种情况在协会商会的理事会孱弱或监督机制不健全时都极易发生。

有时，聘任的秘书长还会与某些理事结盟，置会员权利于不顾，从而出现专业支配与“内部人控制”相结合的情况。

可见，行业协会商会的自治权存在于各种权力（利）关系之中，自治权的实现需各方守住权力（利）底线，而要做到这一点，尤其需要法律发挥保障和制约的作用。

首先，自治权需要法律加以确认，以成为行业协会商会的一项独立的自由权；其次，自治权需要法律加以保障，以排除其他权力的干预；最后，自治权需要法律加以约束，以减弱其负面影响。

可以说，法律是行业协会商会自治权得以实现的基础，在这种意义上，行业协会商会的“依法自治”就是行业协会商会自治权实现的过程。

进一步讲，所谓“依法”，一方面就是使行业协会商会的自治有法可依；另一方面就是使各种力量对行业协会商会自治权的干预有法可依。

二、行业协会商会自治权的实现情况在我国，自治权得到了行政法规的确认，也都被行业协会商会载入了章程，但自治权受复杂关系的影响，其具体实施情况如何，却值得讨论。

依据上文对自治权的界定，下面从政府与行业协会商会的关系、行业协会商会自身以及其他力量的干预三个方面讨论协会商会自治权的实现情况。

在我国，行业协会商会有三种身份定位：一是政府授权的行业管理机构；二是介于政府与企业之间的中介或中间机构；三是代表会员利益的俱乐部组织吴敬琏：《商会的定位及其自身治理》，《中国改革》，2006年第10期。

如果持第一种观点，那么行业协会商会应完全以与政府间的契约关系为治理基础，谈不上自治权汪莉：《行业协会自治权性质探析》，《政法论坛》，2010年第7期。

；如果持第二种观点，行业协会商会并不具有实质性的组织目标，只是发挥上传下达的桥梁作用，也没有自治权；只有在第三种定位下，行业协会商会才是一个基于会员同意的组织，才有资格谈论自治权。

然而，大多数行业协会商会并不将自身定位为俱乐部组织。

清华大学课题组曾于2008-2009年间对北京、杭州等四个城市的145家行业协会商会进行调查，结果显示，72%的行业协会商会认为自身是“政府与企业和市场间的桥梁纽带”，15%的行业协会商会将组织定位为“行业治理的主体”王名、孙春苗：《行业协会论纲》，《中国非营利评论》，2009年第1期。

这一调查结果表明，大多数行业协会商会对自身的自治权缺乏认识。

此次调查没有询问行业协会商会是否自认为是互益性组织或俱乐部组织，这可能体现了研究者对行业协会商会身份理解的偏差，也说明整个社会对行业协会商会的角色定位都存在一定问题。

之所以出现这种现象，是因为在很多人的意识中，行业协会商会就是“二政府”，它们与政府的关系具有特殊性。

行业协会商会是改革开放以后经济管理由部门管理转向行业管理的产物。

以建立行业管理为目标的改革在20世纪80年代初启动，其中，成立行业协会、向行业协会转移部分职能是重要内容。

1980年，国家经贸委开始行业协会试点工作，首先成立了中国包装技术协会中国包装技术协会经民政部批准于2004年9月2日正式更名为“中国包装联合会”。

中国包装联合会下设20个专业委员会，在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市和中心城市均设有地方包协组织，拥有近6000个各级会员。

，后又相继成立了中国食品工业协会、中国饲料工业协会等大批行业协会。

这些自上而下成立的行业协会都被赋予了行政性职能，并由政府给编制、定职级、下拨经费，具有突出的官办色彩贾西津、沈恒超等：《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第105-106页。

，因此又被称为“翻牌”行业协会、“体制内”或“行政性”行业协会周俊、郁建兴：《行业管理体制的变革与出路：兼论行业协会协会的困境与发展》，《思想战线》，2012年第6期。

除自上而下成立的行业协会之外，我国还存在两类行业协会商会的创建方式：一是由企业家自主创建。

这类行业协会商会的成员具有共同的意志，他们自愿联合在一起以维护自身利益，决策权由会员大会或会员代表大会掌握。

此类行业协会商会常被称为民间商会，但是，受“双重管理”体制的影响，它们要接受业务主管单位对换届选举、重大决策、重大活动等的管理；二是在政府支持下由企业家创建，这类行业协会商会虽然有会员意志，但其人事任命等重大活动都由业务主管单位安排，具有半官方性质。

此类行业协会商会较普遍地存在于全国各地，是市场经济发展与政府计划管理相结合的产物。

虽然存在三种创建途径，行业协会商会的主体构成仍然是官办和半官办行业协会，而且几乎所有行业协会商会的绝对自治领域都受到政府的干预，这正是虽然行政法规规定了行业协会商会的社会团体法人身份，但社会上仍然普遍认为行业协会商会是“二政府”的重要原因。

行业协会商会的自治权还受到会员的干预，这在民间创立的行业协会商会中体现较为明显。

由于民间创立的行业协会商会通常是由企业家个人或集体发起，他们在组织创建过程中立下了汗马功劳，因此，在行业协会商会成立后，就成了组织的实际控制者。

同样，民间行业协会商会也容易受到大企业会员的控制，因为大企业能够为行业协会商会提供更多资源，他们缴纳更高的会费，有时还会提供特别捐赠或赞助，有的会为协会商会提供办公场所和工作经费，他们因此拥有更大影响力和发言权。