县乡人大换届选举面临的问题成因及思考

县乡人大换届选举面临的问题\成因及思考作者：王世智
来源：《人大研究》2010年第12期
从2011年底开始，全国各地将按照2010年新修正的选举法开展县乡人大换届选举，这对加强地方各级政权组织建设和促进各项工作开展起着重要作用。

笔者结合近几届县乡人大换届选举的实践和面临的新情况、存在的新问题，就如何做好新形势下的县乡人大换届选举工作谈点肤浅意见。

一、县乡人大换届选举面临的主要问题
随着经济社会的发展和市场经济的逐步建立完善，选民也因利益关系的调整，以及就业、生活、居住等诸多因素，思想观念和民主意识发生了新的变化，使选举工作面临着更加复杂的情况和问题。

1.干群中的“三种情绪”较为普遍。

一有厌选情绪。

尤其是县级人大代表选举普遍存在上面定名单、下面划圈圈、选民只见公告难见人的问题，导致一些村级组织和选民产生厌烦和抵触情绪。

究其原因主要有四：一是传统的旧观念没有改变，认为这是“官场”上的事，与我们老百姓无关；二是在推选候选人上，没有充分征求民意，选民对候选人缺乏了解或根本不认识，从而失去了参与的热情，认为换届选举无非是上面定名单，下面走程序；三是部分当选代表的素质不高或当选后不履行代表职责，让选民失望；四是人大代表为民代言的建议、批评和意见，相关部门办理不尽如人意，使选民对人大代表的作用产生怀疑。

二有畏难情绪。

有的基层干部认为，人大换届选举法律要求严、程序要求多、工作要求高，但在实际工作中，选民难组织、经费难保障、精力难保证，只能顺其自然。

三有观望情绪。

每到人大换届时，也是乡镇领导调整期，一些乡镇领导考虑个人升迁去留的多，使人大换届工作或多或少受到一定影响。

2. 选民“两多一少”的情况比较突出。

即外出务工人员多、不确定流动人员多、在家参选选民少。

据对分乡镇的调查，农村长期在外务工和流动在外人员达24%以上，有的村多达30%以上。

此外，因外地创业、学生择校等原因，造成人户分离的问题也比较突出，在家的老年人参加选举的难度相对较大。

这些问题的存在，加大了选民登记难度。

为避免产生错、漏登现象，多数地方将选民登记变成了按户口簿或原选民登记册登记选民。

这样做，虽然选民登记错、漏现象会避免，但部分选民登记后不可能参加选举，在投票选举时也很难达到“双过半”。

3.选举工作中的“三难”问题难以掌控。

即代表结构难掌握、投票选举难把关、非党员代表难当选。

每届的县乡人大换届选举时，提名推荐代表候选人时代表结构一般符合要求。

但在投票选举时，选民凭身份证或选民证领取选票，每一选民接受的委托不得超过3人，并按照委托人的意愿投票等难以把关。

因县代表名额较少，一般是2至3个村联片划为一个选区，大村的代表候选人容易当选，选民较少村的妇女和非党员代表候选人容易落选，导致党政领导干部、党员当选代表的多。

如上一届某县人大代表共250多名，其中党政干部85名，占33.87%；党员222名，占88.44%，而大多数党政干部当选人大代表后参加代表活动却较少。

二、影响县乡人大换届选举的主要因素
1.组织选民参加投票选举的难度加大。

由于大多数综合素质较高的选民外出务工，他们当中的绝大多数不能回选区参加选举；留守在家的老年人由于居住比较分散，行动不便，对人大换届选举的法律法规了解相对较少，参加投票选举的热情不高。

虽然选民直接选举县乡人大代表，投票选举由选举委员会主持,但选民的组织工作主要靠各村（居）党组织和村（居）委会，而村（居）级规模调整后，一个村的干部只有3~4人，大部分还兼任村民小组长，组织选举的力量严重不足。

2.县乡人大换届选举工作经费难以保障。

县乡两级人大同步换届选举，虽然在人力、物力、财力、时间等方面的压力都较以往减轻了，但随着农村税费改革和物价的上涨，选举工作人员误工补贴、宣传资料、工作培训、办公会务等选举费用随之增加。

换届选举的大部分工作在村里，按以往的人大换届选举惯例，除县、乡财政给村部分包干经费外，一个村还要贴资金5000~8000元，每个乡镇要花4至5万。

农业税及附加等取消后，多数村成了空壳村，村级运转靠财政转移支付，由于人大换届选举经费不足，各选区的选举程序等工作视经费多少而行，使本该依法开展的县乡人大换届选举工作大打折扣。

3.县乡人大换届投票选举程序难以到位。

根据选举法的规定，在选民直接选举人大代表时，全体选民的过半数参加投票，选举有效。

从前几届人大换届选举实践中出现的问题看，为实现全体选民的过半数参加投票，无论是凭身份证或选民证、委托证领取选票形同虚设。

基本上是一人代全家的选民投票，选民选举期间外出，未履行经选举委员会同意、书面委托其他选民代为投票的手续，都由家里或其他选民代为投票，部分选民代投的选票超过3人，部分选民的选举权没法保护。

流动票箱本是对老、弱、病、残和其他原因不便到选举大会或投票站投票的选民设立的，除上述人群外的选民也在流动票箱投票。

从表面看，人大换届选举圆满结束，但选举的法律效果可想而知。

因此，人们对县乡人大换届选举工作的重视程度远远低于村民委员会的换届选举。

三、加强县乡人大换届选举的对策之见
选举法修改后，第一次实行每一代表所代表的城乡人口数相等的原则，开展县乡人大代表同步换届选举，是我国政治生活中的一件大事，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的一次重要实践。

换届选举涉及面广，工作量大，政治性、法律性、程序性强，必须精心组织，周密部署，高度重视。

1.早作准备，认真开展调查摸底
为按照修正后的选举法作出的新规定、新要求，搞好新一届县乡地方人大换届选举工作，在县乡人大换届选举之前，要开展调查摸底，力求抓“五早”：
一是选民情况要早掌握。

各地要组织和安排人员，深入到所在行政区域的村、社区、企业、事业单位，对选民的情况进行调查摸底，掌握上次选民登记以来的选民变化情况，为科学合理划分县乡两级人大换届选举的选区作准备。

二是代表资源要早摸底。

各县人大常委会代表工作机构和乡镇人大主席团，要着手对现有县乡人大代表的履职和去留情况进行考察分析，对代表候选人的后备力量进行摸底物色，为下届代表提供合适的人选。

三是领导班子要早考察。

要把考察领导班子人选的工作做在人大换届选举之前，并采取多种形式让选民和人民群众对拟任人选有一定的了解，为在人代会上顺利当选奠定基础。

选举后要保证领导班子和领导人员的相对稳定，不要轻易变动，以体现依法选举的严肃性。

四是工作骨干要早培训。

要组织力量，采取以会代训等方式，组织县、乡人大工作骨干学习换届选举的法律法规文件，使之尽快熟悉选举工作的任务、程序以及各个环节的法律和政策规定，确保县乡人大换届选举工作顺利开展。

五是选举经费要早筹措。

要按照选举法第七条“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，列入财政预算，由国库开支”的规定，根据物价等因素，预算筹措人大换届选举经费，保证选举工作的正常开展。

2.加强宣传，营造舆论引导氛围
加强人大换届选举的舆论宣传，是推动和促进人大换届工作的有效形式。

在人大换届选举的宣传方面，要做到“三个加强”。

一要采用多种形式加强宣传。

要运用会议、广播、电视、报刊、宣传栏、宣传标语等多种形式，大张旗鼓地宣传人大换届选举的重要意义、主要步骤和工作要求，树立正确的舆论导向，为换届选举营造良好的社会氛围。

二要针对不同情况加强宣传。

大力宣传选举法和地方组织法等法律法规，加强对广大选民的教育，提高他们对选举工作的认识和参选积极性。

同时要端正各级领导的认识，尤其是乡、镇、街道领导的认识，帮助其认清区、乡人大换届选举的重要性，明确自己在换届选举中的责任，使之积极担负起本行政区域内的选举工作任务。

三要根据工作步骤加强宣传。

要围绕换届选举各阶段的工作，有针对性地进行宣传发动。

如在选民登记阶段，重点宣传选民的条件和登记方法等；在提名、酝酿、确定代表候选人阶段，重点宣传公民如何行使提名权，如何把握代表素质等；在投票选举阶段，重点宣传选民如何投票，如何委托投票等。

加大宣传力度，强化舆论引导。

要认真组织选民学习相关法律法规，把宣传、发动、教育、引导贯彻选举的全过程。

3.把好“三关”，严格依法稳步推进
一是把好选民登记关。

各地要根据县、乡人大换届划分的选区大小确定选民登记员，然后采取设立选民登记站或到人户集中点便于选民凭户口簿和居民身份证进行选民登记，做到不重、不漏、不错。

二是把好候选人提名关。

提名推荐代表候选人，关键是要减少党政领导干部的提名，增加普通农民、职工的提名，保证非党、妇女、知识分子的适当比例。

对于提名连任的代表候选人，要考察其在上一届内是否认真履行好代表职务，并将代表履职情况作为提名连任的依据。

在改善代表结构中，既要注重代表的广泛性，又要注意代表的先进性和代表性，提高代表素质。

三是把好投票选举关。

投票选举是县乡人大换届的关键环节，一定要广泛宣传动员，确保过半数以上的选民参加投票，精心组织好选举大会，科学安排好投票站，严格流动票箱数量和监管，严格按程序要求领发、填写选票和投票。

（作者单位：湖北省宜昌市夷陵区分乡镇人大办公室）。