以制度建设为主线推进海关治理现代化

理理论认为 ，衡量善治有五个标准 ，即 ：民主 、制度 、法治、效率和协调。 ⑧ 其 中，民主是治理
现代化 的基本特征 ，法治是治理现代化的基本原则 ，效率是治理现代化 的实现 目标 ，协调体现 了 现代治理体系作为一个有机整体 的运行特点 ，而制度则是实现治理现代化 的根本保障 。好 的制度 让坏人变好 ，坏的制度让好人变坏。制度体系是否科学 ，直接影响到治理结构是否合理 ，治理功 能是否发挥 ，治理方法是否科学 ，治理运行是否有效 ，治理结果是否满意。因此可 以认为 ，没有
根据法律规定所有输往美国的海运货物承运人必须于货物在境外港口装船之前24小时空运货物在运抵前小时必须向美国海关申报货运舱单信息同时美国海关通过集装箱安全协议海关商界反恐伙伴关系计划ctpat等行动与国外海关当局和进出口企业在反恐和贸易安全领域建立良好的合作关系海关的布控查验行为并不限于本国的口岸通关环节无论监管对象在口岸境内还是境外执法机关经过授权均可径行查验
行反馈等 内容 ，表现形式是法 律法规体系和相应 的组织机构 。就海关 制度建设 而言 ，主要是 以 《 海关法》 为基础 ，由相关法律法规构成的关税制度 、监 管制度 、通关制度 、缉私制度 、稽查 制
度 、统计制度 ，以及由垂直领导体制 、设关原则以及相应 的组织机构、行政管理制度 、人事培训
民主式 、参与式 、互动式的方式使各 主体都 能平等地参 与治理活动 ，强调 民主 、法治 、制度。 ①
海关的治理体系是指海关为履行职责 ，所形成的一整套 海关制度体 系、组织结构 、评价指标 等 ，
是 国家治理体系在进 出口领域的重要组成。海关的治理能力 ，是指通过 多元化 的主体管理 、充分
一
、
海 关 治理 现 代化 的 关 键 在 于 海 关 的制 度现 代 化
在全面深化改革 的背景 下 ，推进海关治理体系和治理 能力 的现代化 的终极 目标是实 现 国家
： ． ｃ作者 简 介 ：张建 国 ，杭 州海关 办公 室。
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海关与经贸研 究 ｌ Ｊ ｏ ｕ ｍ ａ １ 。 ｆ ｃ ｕ ｓ ｔ 。 ｍ ｓ ａ ｎ ｄ ｔ ｒ ａ ｄ ｅ
制度 、财务制度 、关务保障制度等共 同构成 ，用 以保障和落实国家对外经济和贸易政策的执行 。
从海关治理体系和治理能力的辩证关系来看 ，治理体系和治理能力是一个有机整体 ，是 同一
个过程 中两个相辅相成的方面。其中，治理体系是治理能力的基础 和前提 ，只有 良好 的治理体系
才能提高治理能力 ，只有提高治理能力 ，才能充分发挥治理体系 的作用 。而健全海关 治理体系 ， 提升海关治理能力就必须要确保海关权力运行的制度化 和规范化 ，从 而达到善治的 目标。现代治
① ②
俞 可平主编 ：《中国治理评论》 （ 第 ２辑 ） ，中国编译 出版社 ２ ０ １ ２年版 。 详见 中国海关学会靳晨光 副会 长在 ２ ０ １ ４年上 海分会理论培 训班上的讲话材料 。
以制 度 建 设 为 主 线 推 进 海 关 治 理 现 代 化
张建 国
摘
要 ：制度 建设 具 有 根 本 性 、全 局 性 、稳 定性 和 长期 性 的 特 点 ，制度 体 系是
否科 学 ，直接 影响到 治理 结构是 否 合理 ，治 理 功 能是 否 健 全 ，治理 方 法是 否科 学 ，治
理行 为是 否有 效 ，治理 结果 是 否 满 意 等 。 因此 ，推 动 海 关 治理 体 系和 治理 能 力现 代 化 的 关键 是推 进 海 关的制 度 建设 。文 章从 制 度 的 形 成 、 内容 、执 行 和 传 承 等 四个 方 面 详
细分 析 了 当前 海关制 度 建设 中存在 的 问题 ，并提 出相 关的 思考分 析和 建议 。
行 国家赋予职责所依托 的各 项法 律制 度 、运行 机制 和管理 模式 也是 国家 治理 中 的重要 组 成部
分 。海关治理包含海 关的治理体 系和治理能力两 层含义 ，在推进海关 治理现代化 的过程 中 ，由
于制度建设具有根本性 、全局性 、稳定性和长期性 的特点 ，因此实现海关 治理 现代化 的关 键在 于不断地优化和完善海关 的制度建设 。
发挥海关治理体系效能的能力水平 ．是 国家治理能力在进 出 口领域 的重要体现。简言之 ，海关治
理体系和治理能力指的就是海关 的制度体系和执行 能力 。 ② 从一般 意义上讲 ，制度建设是通过组 织行为改进或建立规则的过程 ， 其 目的是追求公 平和效益 。主要包括 ：制定规则 、落实规则 、执
关 键 词 ：海 关制度 建设 ；海关 治理体 系；海关 治理 能力 ；海 关现代化
党 的十八届三 中全会提出 ，全 面深化 改革 的总 目标 是完 善和发展 中国特色社会 主义 制度 ，
推进 国家治理体系和治理能力现代 化。这一表述 ，反 映了新 形势下我们 党对治 国理念 和方法规
律认识 的深化 ，是 中国特色社会 主义理论 的重 大创新和发展 。海关作 为 国家行政 执法部 门 ，履
第 ３ ６ 卷ｌ ０ １ Ｉ ２ ０ １ ５ 年 ０ １ 月
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在进 出境环节上的 “ 善治” ，而海关 的制度现代化则成为实现这一过程 的关键和保 障。
（ 一 ）制度 现 代 化 是 现 代 海 关 治 理 的 内在 要 求
从管理到治理是一场革命性的变革 ，传统意义的国家管理一般 以政府为单一主体 ，是封闭体 系，自上而下单向运行 ，强调组织 、决策 、效率 ；而治理则 由多元主体构成 ，是开放体系 ，通过
海关制度两步发展 战略” ，再到 ２ ０ ０ ８年提 出的 “ 构 建海关 大监管 体系改革 发展 战略” ，乃至 到 ２ ０ １ ４年 １ 月成立 “ 全面深化海关改革领导小组” ，负责对海关全面深化改革进行总体设计 、统筹
协调 、督促落实 。当我们回顾海关恢弘的改革发展历程不难 发现 ，历次海关改革均从海关业务制
制度的现代化就没有海关治理现代化 ，而海关治理现代化反过来又反映了海关 的制度现代化。从 这个意义上讲 ，推动海关治理体系和治理能力现代化的关键就是实现海关 的制度现代化 。
（ 二 ）制 度 现代 化 是 海 关 改革 发展 的 历 史 必 然
自改革开放以来 ，中国海关 围绕着 国家发展 战略和中央对海关工作要求开展了大量的理论研 究和实践探索。从 １ ９ ８ ７年首次提出 “ 建设有中国特色的社会主义海关 ” ，到 １ ９ ９ ８ 年提 出的 “ 现代