建设生态文明应纳入_环境保护法_立法目的_竺效

47ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 05 2013建设生态文明应纳入《环境保护法》立法目的■文/竺效生态文明制度建设是党的十八大强调的一项重大新课题，环境法部门应是实践并完成这一伟大任务的主力军，而作为该法律部门龙头立法的《环境保护法》尤须身为表率。

然因《环境保护法》早于1989年制定，其现行的立法目的条款已不能完全适应可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念为环境立法所设定的新的法律价值目标。

时至今日，若环境基本法仍简单地以“促进社会主义现代化建设的发展”为其立法目的之要素，将既不能顺应环境法立法技术的国际发展趋势，又不能使环境基本法的立法目的统率其下绝大多数环境单项立法近15年来已有之发展，更是无视20世纪90年代以来中国人民对可持续发展思想本土化的伟大实践成果。

《环境保护法》应修改确立“促进社会主义经济、社会全面协调可持续发展，建设生态文明”为其立法目的之要素，方能自证其生态文明制度建设“排头兵”地位。

《环境保护法》修正草案未对立法目的做任何修改党的十八大报告指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调”，“加快建立生态文明制度”，“加强生态文明制度建设”。

笔者认为，环境法律部门应勇于担当生态文明法律制度建设的重担，而作为环境基本法的《环境保护法》尤须身先士卒。

德国著名法学家耶林认为，“法律由人类有意识地创立以达到一定目的”，“目的是全部法律的创造者”。

我国1989年制定的《环境保护法》之立法目的条款理应是环境法部门立法目的之统帅。

然而，该法第1条“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”的现行规定已落后于可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念对环境立法所追求之价值目标的最新要求。

2012年8月30日，十一届全国人大常委会第28次会议首次审议的由全国人大环资委提请审议的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》（以下简称“草案”）未对该法之立法目的条款提出任何修改，该草案仅在其所建议增加之第4条第一款“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制”中提及“倡导生态文明”。

暂且不论上述第4条第一款之语言文字的立法专业术语化程度，仅分析该句的语法结构，我们便可发现，其主干实为“环境保护工作应当……、倡导生态文明……”，而在该款中，排序较之“倡导生态文明”之前的乃是“依靠科技进步”和“发展循环经济”，孰不知上述三者之谁轻谁重？一般人都可能认同如下理解：倡导生态文明是目标，依靠科技进步和发展循环经济是手段。

可见草案第4条第一款根本无法突出生态文明理念对于我国环境保护工作的重要意义。

此外，从草案前5条之逻辑结构来分析，居于总则第1条款群阵列的第1—5条依次规定的是立法目的、环境的定义、适用范围、国家环境保护政策和环保科技宣传5个方面的问题。

笔者认为，将促进以经济社会全面协调可持续发展为途径的生态文明建设的内容作为《环境保护法》的立法目的，较之仅将“倡导生态文明”《环境保护法》是环境法典的龙头立法，在推动生态文明建设中理应身为表率，然而，我国《环境保护法》立法目的中，并未对建设生态文明做出开宗明义的规定，2012年的修正草案中也未作任何修改，作为上位法，环保法逐渐落入被单项法倒逼的窘境中，将建设生态文明写入立法目的已是大势所趋。

观点48作为一项国家环境保护政策，更为有利于整部《环境保护法》乃至整个环境法律部门的立法始终坚持贯彻可持续发展思想、科学发展观和生态文明理念，也必将更有助于解决环境释法、执法、司法中未来可能遇到的法律条款冲突或漏洞问题，最终必将更有利于建成生态文明法律制度。

以主要环境立法明文宣示促进可持续发展是国际趋势目前，普遍为国际社会所接受的是1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》中对可持续发展所下的定义：可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展。

采用可持续发展战略已成为一种国际趋势。

可持续发展理论的内容较为丰富，目前，多数学者均认同“代内公平”和“代际公平”是可持续发展的核心要求，并且已经为很多重要的国际环境保护文件所反复重申。

纵观当今世界各国，但凡环境立法技术可数其所处时代之先进者，均以其环境主要立法采取某种形式在一定程度上对可持续发展予以了立法确认。

采用环境政策法模式的美国。

美国于1969年就制定了《国家环境政策法》，该法开门见山地规定：“本法的目的在于：宣示国家政策，为促使推进人类与环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。

”此外，该法还进一步将“履行每一代人作为子孙后代的环境保管人的责任”列举为该法的6项立法目的之一。

采用环境基本法模式的日本。

日本1993年《环境基本法》第1条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者以及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保全对策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类作出贡献”。

采用环境综合法模式的加拿大和俄罗斯。

英美法系的加拿大于其1999年修订的《环境保护法》中开宗明义地指明：“本法是关于污染防治、保护环境和人类健康的一部法律，其目的在于有助于实现可持续发展”。

而“亲大陆法系”的俄罗斯2002年制定的《俄联邦环境保护法》的第一章“总则”之前罗列了三段鉴于条款，其第2段宣示：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”。

采用环境法典模式的法国。

法国于2000年正式形成环境法典，2005年又新增《环境宪章》作为宪法的序言，宣称“为了确保可持续发展”，要“满足今天的需要”，“必须不危及后代和其他国家的人民有能力满足自己的需要”。

站在时间的维度上考察，我们可以揭示出环境立法技术发展的国际趋势——应以环境主要立法明文宣示促进可持续发展为其立法目的。

上位法渐落被单项法“倒逼”的窘境据笔者不完全统计，在环境法领域，几乎近15年来的绝大多数立法均直接或间接确立了“促进可持续发展”为其法律目的。

1998—2012年，我国新制定或新修改的14部环境单行法律的首条均已确立了促进可持续发展为其法律目的，占同期可比立法总数的82.4%，仅同期制定的《森林法》（1998年修正）、《放射性污染观察思考> 美国、日本等发达国家的环境主要立法均采取某种形式在一定程度上对可持续发展予以了立法确认49ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 05 2013【基金项目：国家社科基金青年项目《生态损害综合预防和救济法律机制研究》（10CFX068）】（作者单位：中国人民大学法学院）防治法》（2003年）和《野生动物保护法》（2004年修正）的立法目的条款未明文使用“可持续发展”或类似措辞（详见表1）。

就所使用的措辞而言，仅2008年的《循环经济促进法》直接言简意赅地使用了“实现可持续发展”；2001年的《海域使用管理法》和2002年的《水法》分别细化其立法目的为“促表1 1998年以来确立促进可持续发展为法律目的之环境单行立法法规名称通过（修改）时间立法目的条款土地管理法1998年修订（该法最新于2004年修正，但未对第1条进行改动）第一条　为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

海洋环境保护法1999年修订第一条　为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

大气污染防治法2000年修订第1条　为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

防沙治沙法2001年通过第一条　为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

海域使用管理法2001年通过第一条　为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。

水法2002年修订第一条　为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。

草原法2002年修订第一条　为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

固体废物污染环境防治法2004年修订第一条　为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，制定本法。

节约能源法2007年修订第一条　为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

水污染防治法2008年修订第一条　为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

循环经济促进法2008年通过第一条　为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。

海岛保护法2009年通过第一条　为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。

可再生能源法2009年修正第一条　为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。

清洁生产促进法2012年修正第一条　为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法。

进海域的合理开发和可持续利用”和“实现水资源的可持续利用”；而其他多数立法都以实现或促进经济社会的可持续发展为立法目的的表述；尤为值得一提的是，2008年的《水污染防治法》则在更高层次上提出“促进经济社会全面协调可持续发展”。

上述14部立法中，以实现或促进经济社会的可持续发展为立法目的之措辞的占78.6%。

不可否认，《环境保护法》的现行立法目的已落后于多数环境单行立法，作为上位法的环境基本法应努力通过与时俱进地修改来摆脱受其下位法的立法目的“倒逼”之局面。

结语自1992年我国政府签署《里约宣言》向国际社会表明积极推进可持续发展的立场以来，在20年的实践中，中国人民不仅从基本国情出发探索如何实现可持续发展，并以科学发展观、生态文明理念对可持续发展思想进行了本土化和升华。