生态环境保护的法治问题

生态环境保护的法治问题杨小军国家行政学院法学部副主任、教授课程前言大家好，我们下面讲关于生态环境保护的法治问题。

生态环境保护是作为生态文明建设当中的一项重要内容。

关于这个主题，我们今天主要涉及三个方面的问题。

一、生态保护与修复的法律责任（一）生态环境保护形势严峻第一关于生态保护与修复的法律责任问题。

生态环境的保护，我们先要有一个基本的估价，当前的生态环境保护的形势依然是严峻的，这就涉及到一个大前提，我们如何来评估当前的生态环境的形势。

《中华人民共和国环境保护法》，还有《海洋环境保护法》，在我国的立法当中还是比较早的法律。

生态环境保护的法律制度建立得是比较早的，经过了这么几十年来的辛苦与努力，我国的生态环境治理取得了一定的效果，但也随着城镇化、工业化的发展，生态环境的形势仍然也是遭到了很大的破坏。

生态环境保护的形势总的来讲还是严峻的，关于这个问题的估价，可以看相关的数据和资料。

我们今天主要是谈两个方面的问题。

一个，现在随着工业化、科技水平、城镇化的发展，化学产品进入到了很多领域，这是一个值得注意的问题；另外一个，现在由于企业经济活动搞得比较活，所以缺乏底线、缺乏责任的现象时有发生，没有道德底线、没有法律底线，如我们看到的，它自然产生的很多破坏生态环境的东西，有一些偷排污水，过去环境执法人员不来，白天的时候他不排，到晚上他就把水全部排出来，排到河流、排到溪水当中，任其它去污染下流的人群。

还有一些把工业污水直接打入地下，排到地下水里边去，这就更严重。

对于这些现象，我们现在也是在不断地治理，也在不断地打击，但生态的脆弱性，由于现在人对生态环境所造成的损害，目前生态的脆弱性表现得比较明显，所以生态环境保护的形势依然是严峻的。

在这个严峻当中尤其值得注意的一个点是各级领导对于当前生态环境的形势严峻程度的认识是否达到了这么高的高度。

如果还是漫不经心，以为天下无事，挺好的，那在执法和监管过程当中就会带来一系列问题。

所以值得注意，就像2012年到2013年冬季北方的雾霾污染一样的，整个北方地区很多，尤其是华北地区，雾霾的天气让很多人大吃一惊，很多人都蛮以为经过多年的环境治理，就像2008年的奥运会天气越来越好一样，结果没想到过了几年又出现这么一种状况，当然，与自然天气有关，如与风比较少有关，但首先是跟人有关，因为不是人创造了这些污染物，有风无风，它也没多大影响，有了污染物，再不来风，它就会形成雾霾，主要是人的因素，人为造成的这么一个结果。

生态环境保护的形势未可乐观，而是严峻的，这是第一。

（二）保护优先、自然恢复为主的法律原则第二，在生态环境的保护与修复方面，我们从法律上来看，认为是保护优先、自然恢复为主这两个原则。

在经济发展和生态保护方面到底谁为先？在生态保护和修复问题上以自然恢复为主。

现在我们来讲讲这个问题。

1、保护优先经济当然是要发展的，工业化、城镇化、现代农业化当然也是要推进的，但首先一个前提是不要破坏我们已经比较脆弱的生态环境，所以这句话讲保护优先，绝不是一句空话，不仅仅是一个空泛的原则。

我们在衡量当地经济发展项目的时候，这是一个事先需要考虑的原则，我引进这个产业，我当地形成这个产业，它对当地的生态环境会造成什么样的破坏，这个问题必须优先纳入考虑，先要想这个事，在这种利益需要平衡的时候，这个利益就是重要利益，所以，保护优先一定是一项基本的原则，这是需要由法律固化下来的，这是第一。

2、自然恢复第二，自然恢复。

生态保护，是人去保护它，然后把它修复，在保护的手段、方法上，最好的方法是自然恢复，让它形成本来的状态。

所以，有一些破坏了以后无法进行自然恢复，无法进行自然恢复那只能人为地去恢复，如水资源的破坏，你肯定要通过各种方面促使它达到自然恢复的状态，就像过去济南号称“泉城”，泉城有很多地下水，作为旅游景点，人们经常去。

但有若干年当中，济南泉城里边从地下冒出来的水的力度越来越小，如果要是继续走下去，这个水将来会慢慢枯竭了，泉城之名也就慢慢会失去，后来政府采用强大的保护工程，通过各种科学的方法促使地下水，如停止开采，严格限制对地下水的开采，让它自我恢复，甚至有些地方还做一些措施，如水土涵养的措施，达到自然恢复。

现在再去看，你就看到济南泉城各地各个泉眼冒出来的水又能够达到甚至超过以前的程度，这种恢复状态是人为操作的结果，这是肯定的，如果没有人去保护，没有人去操作的话，地下水早就被开采光了，这家也要开采，那个单位也要开采，然后地下水位自然就下降了，下降以后过度使用，那自然形成的泉城的这些喷泉都没有了，这是第二。

（三）多种手段保护和修复生态环境第三，要利用多种手段来保护和修复生态环境。

我这里讲的手段，尤其要强调的是行政手段，主要我们现在看。

1、保护第一个，保护手段。

不要让人为地去损害它，那我就把它保护起来，保护起来，有的是长期保护，有的是一段时间保护，有的是一个区域的保护，其中比较典型的，像禁渔期、封山育林。

禁渔期是一段时间禁渔，但有的地方是完全禁渔，如长江上游珍稀鱼类，那你肯定是不能去捕捞的。

有的地方，在一年当中有几个月是禁渔期，不能去捕捞的。

它就是为了保护渔业资源，同时也是保护生态环境。

封山育林也是这样，这座山你就是不能开采，谁也不能去采伐，我只要把它保护起来，把它圈起来，它自然就会生长，就会形成一个更好的生态环境，这就是一种保护，所以我们讲第一种手段是保护起来。

2、修复第二，修复，保护是讲没有遭到损害以前，或损害还比较轻的时候，我们用这个手段是可以的，但有一个问题，保护有时候生态已经遭到了损害和破坏，那怎么办？不能说我把它圈起来，圈起来自然恢复不了，怎么办？那就有一个修复，这个修复包括两种修复，一个是政府去修复，一个是损害者去修复。

我认为政府尤其要督促损害者去修复，谁造成的损害，谁去负责。

损害修复，如盗伐林木，把林木给盗伐了，盗伐了以后，我们按照《森林法》的规定，那你应该同样的，行政机关做一个决定，你去种植相应的树木，这个制度非常好，这就是一个修复，谁损害谁去修复，而且将来还应持续下去，你要负责把你所栽的这些树的看管、养护的费用，你也得负担等等。

但有一些损害是当事人没办法的，有一些损害当事人没有办法去修复，如它负担过重，它就是负担不起，另外一个生态环境，我们找它的破坏，我们找不到破坏者、侵害者，在这种情况下，政府也不能失去它的责任，说那就不用管，那这个时候政府也应该承担起它的责任来，作为政府出面来修复，这是第二，修复的责任、修复的手段。

3、干预第三，进行临时干预，形成干预。

对于生态环境的破坏，需要政府进行干预措施，这种情况下，多半都是对正在进行的损害采取措施，这个在以前很少涉及，就是2012年底和2013年初这个问题显得非常突出。

说白了，像北京和华北地区的雾霾，就出现这个问题了，当雾霾天气非常严重的时候，政府可以采取手段进行临时干预来人为地立马减少对空气质量的污染，如在雾霾天气当中，有百分之多少，25%也好，多少也好，是汽车尾气的排放，政府可以出台干预措施，封存很多车辆不让上街，不让开路，这作为一个应急措施。

如施工工地，如果这个城市的雾霾天气达到了非常严重的程度，那这些有土的施工现场立即停工，停几天，停到空气质量好转为止，如果空气质量一直持续恶化，那施工现场必须暂停施工。

这些干预措施虽然不是长期的，它不可能让你停十年、八年，它就是一个临时的干预措施，这种临时干预措施在以前我们是没有用的，所以到今天我们也看不到国家法律层面上规定这种干预措施。

但在地方已经出现这种规定，像北京、上海，还有一些地方，它就开始根据2012这几年来的生态环境的空气污染状况和当地的地方立法就开始出现这种规定，临时干预性措施，封车、现场施工停止，工业锅炉等给我暂停等等。

临时干预措施也是不得已而为之的一种措施，但显然作为政府对生态环境的保护也是不可缺少的。

长期的是长期的，但临时的也是需要的，当雾霾天气PM2.5达到800、600、1000的时候，各地施工现场还在施工，各个工业锅炉还在排放，机动车还在排放尾气，在这两天能否给它关掉一部分，这是政府出台的临时干预措施，所以生态环境问题不仅是一个长远之计，现在看来，它经常还会成为一个临时的应急干预措施的对象，这是第一，生态环境保护。

二、严格的生态环境执法体系建设第二，严格的生态环境执法体系建设。

法律体系已经建立了，按照全国人大的正式对外宣布叫中国特色的社会主义市场经济的法律体系已经形成，但法律体系形成并不等于它已经建立了法治体系和法治现实，其中有一个关键环节是执法，所以我们要讲严格的生态环境执法体系建设。

墙上的法律如何变成地上的实践。

当前在生态环境执法领域存在的问题，我们现在梳理一下。

第一，它是责任过轻、有法不依、执法不严、选择性执法等问题仍然是存在的。

责任过轻就意味着当事人违法的成本比较低，所以，违法的成本低，它因违法而获得的利益比较高，所以承担责任和违法行为所获得的利益不相匹配，这个对当事人的影响，对违法人的影响就很弱的。

所以，我们一直在谈到对于生态环境执法来讲，责任是否应该在现有的基础上大幅度地加重法律责任，这是一个非常重要的思路和方向。

责任太轻起不了作用，如偷排污水，它偷排污水，你抓了它以后，你罚它的那个钱，对于这个企业开工所获得的利润来讲是九牛一毛，这样一种制度设计肯定是不行的，这是制度设计本身。

还有在执法过程当中，处罚过轻。

另外一个执法不严，选择性执法。

选择性执法在现在的生态环境保护的执法过程当中是一个备受大家病诟的一种现象。

并不是说执法机关不去治理，不去执法，它不是持续地，它不是所有的，它不是一贯地这么做，它对有的企业这样做，对另外一些企业它不这样做。

在一个企业，它在一个时间段里对你严格执法，它在另外一个时间段里，它对你不严格执法，这就叫选择性执法，这个选择性执法带来的后果是很严重的。

我们选择性执法说明我们的执法机关是有能力、有权力去干这个事情的，如果它今天干一干，明天不干，对你这么做，对它那样做，人们就会去琢磨，就会去选择，怎么样能够让你不执我的法，对我不要这么严厉呢？所以在执法过程当中就会出现一些徇私舞弊的现象，这自然就诱发了徇私舞弊，所以这是一个不可忽视的问题，选择性执法、执法不严，这是一。

第二，要建立完善的严格的生态环境执法体系，要有最严格的标准。

我们讲了一个“最严格的标准”，生态环境保护的标准，我们现在面临着的是比较脆弱的生态环境，所以企业在生态环境上的准入门槛应该比较高。

对于排放污染，对于污染排放，对于环境造成（污染），我们对它的要求应该更高，所以要有最严格的标准。

第三，最严格的监管。

无论规定怎么严格，最后落到执法监管上来，所以必须是监管要严格，我们要剔除有法不依、执法不严、选择性执法等问题。

在当前生态环境执法当中存在的最大问题是执法不严的问题，是选择性执法问题，所以日常监管大多数都疏于监管，睁一只眼闭一只眼，实在说不过去了，如这个事情被媒体曝光了，那我去管一管，领导有批示了，我去管一管等等这些问题，或要闹事情了，我去管一管，如这个企业排放污水，当然附近的农民就身受其害，农民上访反映了多少年没人搭理，哪一天一个记者一报道，这个事一公开，好了，我去执法去了，在这种环境下，这个企业和这个执法机关是个什么关系？你明明知道它在那儿污染环境，但你就是不去治理它，你不去处罚它，你不去监管它，那这就叫疏于监管。