20150618化解政府债务风险PPP优先存量项目
PPP与地方债解决方案
什么是真正的ppp模式PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。
PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。
这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。
PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类：（1）外包类 PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。
在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
（2）特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。
通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。
项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
江苏省财政厅关于报送2015年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知
江苏省财政厅关于报送2015年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知文章属性•【制定机关】江苏省财政厅•【公布日期】•【字号】苏财金〔2015〕21号•【施行日期】•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定正文江苏省财政厅关于报送2015年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知苏财金〔2015〕21号各市、县财政局，省有关部门：为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）、《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号）等文件精神，进一步推动我省政府和社会资本合作（PPP）工作开展，拓宽基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道，提高公共产品供给质量和效率，现就2015年度PPP项目报送工作通知如下：一、项目筛选报送各市、县财政局应会同住建、交通、环保、教育、卫生、民政等职能部门（已成立PPP协调领导小组的，会同各成员单位），在新建、扩建、改建项目和融资平台公司存量公共资产中筛选拟采用PPP模式的项目，编制当地PPP项目计划，经本级政府批准后，报送省财政厅PPP中心核准备案。
省级有关部门对照国家、省有关文件精神，结合本通知要求，可选择部分项目开展PPP模式试点，直接报省财政厅。
（一）项目范围：供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊、道路桥梁、轨道交通、机场与港口、综合文化体育设施、环境改造、旅游景观、节能环保、教育、医疗和养老服务、社区服务、保障性安居工程、棚户区改造等。
广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见-粤府〔2015〕43号
广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见粤府〔2015〕43号各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），切实加强我省政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，现提出以下意见：一、总体要求深入贯彻落实新修订的预算法和国务院关于深化预算管理制度改革、加强地方政府性债务管理的各项规定，按照明确责任、规范管理、疏堵结合、防范风险、公开透明的管理原则，构建举借有度、偿还有方、管理有序、监管有力的政府性债务监管体制，确保全省政府性债务规模合理、风险可控、使用规范，促进全省经济社会持续健康发展。
二、基本原则（一）明确责任。
明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得转嫁给政府偿还。
同时，各地政府是本地区政府债务责任主体，切实做到谁借谁还、风险自担。
（二）规范管理。
对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，落实规范管理各项要求。
（三）疏堵结合。
在国家赋予地方政府的融资权限内依法适度举债，建立规范的政府举债融资机制，为地方经济社会发展筹集必要资金。
严格限制各级政府在规定渠道以外违法违规举债。
（四）防范风险。
建立债务风险预警机制，落实债务偿还责任，规范偿债准备金管理，妥善处理在建项目后续融资，切实防范和化解财政金融风险。
（五）公开透明。
公开政府债务重要事项信息，完善向人大报告内容，接受社会各界监督，改进债务管理工作。
政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(2015)
政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（2015）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，现印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。
请遵照执行。
附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引财政部2015年4月7日附件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第一条根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等有关规定，制定本指引。
第二条本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
第三条开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
第四条财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。
财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知-财预[2015]32号
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财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知财预[2015]32号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：为规范地方政府专项债券预算管理，提高专项债券资金使用效益，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》。
现予印发，请认真贯彻执行。
财政部2015年3月18日附件2015年地方政府专项债券预算管理办法第一章总则第一条为规范2015年地方政府专项债券预算管理，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），制定本办法。
第二条本办法所称2015年地方政府专项债券，包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。
第三条省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）发行的专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模。
第四条专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。
第五条省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。
市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。
经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。
第二章预算编制和调整第六条财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府举借债务的规模内，根据客观因素测算分地区新增专项债券规模和置换专项债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。
ppp化债 实施方案
ppp化债实施方案PPP化债实施方案。
一、前言。
随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模不断扩大，债务风险逐渐凸显。
为了有效化解地方政府债务风险，推动债务偿还和债务管理工作，我国提出了采用PPP模式，将部分政府债务进行化解的方案。
本文将围绕PPP化债实施方案展开讨论。
二、PPP化债的意义。
1. 促进债务偿还，通过PPP模式，将政府债务转化为项目资产，推动项目建设和运营，实现债务的逐步偿还。
2. 优化债务结构，通过PPP化债，可以优化地方政府债务结构，减轻债务负担，提升债务偿还能力。
3. 推动经济发展，PPP化债可以促进基础设施建设和产业发展，推动地方经济的持续增长。
三、PPP化债的实施步骤。
1. 项目筛选，地方政府应根据实际情况，选择适合PPP化债的项目，包括基础设施建设、公共服务项目等。
2. 项目评估，对选定的项目进行全面评估，包括市场需求、投资回报率、风险分析等，确保项目具备可行性和可持续性。
3. 资产评估，对政府债务进行资产评估，确定可用于PPP化债的资产，并明确资产转让的条件和方式。
4. 项目设计，制定PPP项目的设计方案，包括项目结构、融资安排、风险分担机制等，确保项目能够吸引社会资本参与。
5. 合作伙伴选择，选择合适的社会资本合作伙伴，进行谈判和协商，确定合作模式和合作方式。
6. 签订协议，政府与社会资本合作伙伴签订PPP项目协议，明确双方权利和义务，确保项目顺利推进。
7. 项目实施，按照PPP项目协议的约定，推动项目建设和运营，确保项目取得预期效益。
四、PPP化债的风险管理。
1. 政策风险，政府应加强政策宣传和解释，提升社会资本对PPP化债政策的理解和支持。
2. 市场风险，政府和社会资本合作伙伴应共同分担市场风险，制定合理的风险分担机制。
3. 运营风险，对于PPP项目的运营风险，应建立健全的监管机制，确保项目运营的稳定性和可持续性。
4. 资金风险，政府应加强财政管理，确保PPP项目资金的安全和有效使用。
地方政府性债务风险分类处置指南
地方政府性债务风险分类处置指南地方政府性债务风险处置，应当坚持法治化、市场化原则，按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定，依据不同债务类型特点，分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。
分类处置的基本原则：（一）对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。
（二）对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。
（三）对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。
属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。
此外，对2014年修订的预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照（三）依法处理。
目录1. 地方政府债券 (5)1.1债务范围 (5)1.2偿债责任界定 (5)1.3偿债责任履行 (5)2. 银行贷款 (5)2.1存量政府债务中的银行贷款 (5)2.1.1债务范围 (5)2.1.2偿债责任界定 (6)2.1.3偿债责任履行 (6)2.2存量或有债务中的银行贷款 (7)2.2.1存量担保债务中的银行贷款 (8)2.2.1.1债务范围 (8)2.2.1.2偿债责任界定 (8)2.2.1.3偿债责任履行 (9)2.2.2存量救助债务中的银行贷款 (10)2.2.2.1债务范围 (10)2.2.2.2偿债责任界定 (10)2.2.2.3偿债责任履行 (10)3. 建设—移交（BT）类债务 (12)3.1存量政府债务中的BT类债务 (12)3.1.1债务范围 (12)3.1.2偿债责任界定 (12)3.1.3偿债责任履行 (13)3.2存量或有债务中的BT类债务 (14)3.2.1存量担保债务中的BT类债务 (14)3.2.1.1债务范围 (14)3.2.1.2偿债责任界定 (15)3.2.1.3偿债责任履行 (15)3.2.2存量救助债务中的BT类债务 (16)3.2.2.1债务范围 (16)3.2.2.2偿债责任界定 (16)3.2.2.3偿债责任履行 (16)4. 企业债券类债务 (18)4.1存量政府债务中的企业债券类债务 (18)4.1.1债务范围 (18)4.1.2偿债责任界定 (18)4.1.3偿债责任履行 (19)4.2存量或有债务中的企业债券类债务 (20)4.2.1存量担保债务中的企业债券类债务 (20)4.2.1.1债务范围 (20)4.2.1.2偿债责任界定 (20)4.2.1.3偿债责任履行 (21)4.2.2存量救助债务中的企业债券类债务 (21)4.2.2.1债务范围 (21)4.2.2.2偿债责任界定 (22)4.2.2.3偿债责任履行 (22)5. 信托类债务 (24)5.1存量政府债务中的信托类债务 (24)5.1.1债务范围 (24)5.1.2偿债责任界定 (24)5.1.3偿债责任履行 (25)5.2存量或有债务中的信托类债务 (26)5.2.1存量担保债务中的信托类债务 (26)5.2.1.1债务范围 (26)5.2.1.2偿债责任界定 (27)5.2.1.3偿债责任履行 (27)5.2.2存量救助债务中的信托类债务 (28)5.2.2.1债务范围 (28)5.2.2.2偿债责任界定 (28)5.2.2.3偿债责任履行 (28)6. 个人借款类债务 (30)6.1存量政府债务中的个人借款类债务 (30)6.1.1债务范围 (30)6.1.2偿债责任界定 (30)6.1.3偿债责任履行 (31)6.2存量或有债务中的个人借款类债务 (32)6.2.1存量担保债务中的个人借款类债务 (32)6.2.1.1债务范围 (32)6.2.1.2偿债责任界定 (33)6.2.1.3偿债责任履行 (33)6.2.2存量救助债务中的个人借款类债务 (34)6.2.2.1债务范围 (34)6.2.2.2偿债责任界定 (34)6.2.2.3偿债责任履行 (34)1.地方政府债券1.1债务范围是指2009年以来发行的地方政府债券，包括截至2014年底地方政府性债务存量中的地方政府债券、2015年以来发行的地方政府一般债券和专项债券。
企业在防范化解重大风险背景下对PPP项目的几点认识
企业在防范化解重大风险背景下对PPP项目的几点认识作者：贺秋满来源：《财税月刊》2018年第04期刚刚闭幕的十三届全国人大一次会议审议通过了《2018年国务院政府工作报告》，报告中首次提出了三大攻坚战的新表述即“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”，其中金融风险防控摆在了第一位，中央财经大学金融学院教授郭田勇说，当前金融业重要风险主要集中在“一头一尾”两个部分，“头部”是巨大的政府债务，“尾巴”是普通百姓这块，而“头部”的风险恰恰与PPP项目密切相关。
自2013年掀起的PPP热潮在2017年迎来了规范风暴，上半年财政部先后下发50号文、87号文，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债及以政府服务名义违规融资11月份下发92号文规范PPP项目运作，并明确了三类项目不得入库，七种项目必须清除出库。
财政部一系列的组合拳的直接结果是一些政策性银行以及大行在内的多数商业银行纷纷暂停PPP项目的贷款，令此前还在炫耀取得丰硕PPP项目经营成果的国企领导们如遭当头棒喝，突如其来的银根缩紧让人谈P色变。
目前，如大跃进式的PPP项目上马让当初众多处于竞争优势的国企储备了大量PPP项目存量，而国家对在建PPP项目规范清理期尚未结束，之后的政策导向尚不明朗，使得大多国企领导者特别是负责筹措资金的总会计师可谓伤透了脑筋，纷纷采取“高筑墙、深挖洞、广积粮”的融资战略，力保企业能顺利渡过这艰难的钱荒期。
本人作为一名省级建工集团二级机构财务部门的主管，在2016年5月至今，负责了二个PPP项目的财务管理工作，通过亲身经历的项目管理经验，阐述一下企业在当前防范化解风险背景下对PPP项目的几点浅显的认识与心得：一、集团层面应整合优势资源，组织专业精干的人员，成立PPP项目领导小组，确保PPP 项目的经营目标与集团发展战略协同性对于PPP这样的新生事物，大多数集团企业没有形成一套完整、系统和恰当的管理思路和体系，从而让集团下属的业务单元为了完成年度经营目标，在不具备充分的项目可行性分析能力的前提下，相对盲目地参与PPP项目的经营，使得PPP项目作为重大决策事项经历了繁冗的上会程序，诸如《PPP项目立项申请报告》（投标前）、《关于投资PPP项目的审批》（中标后）、《关于确定PPP项目融资方（金融机构）的报告》、《关于成立PPP项目管理公司的审批》、《关于项目公司组织机构设立与人事任命的申请报告》、《关于向项目公司注入资本金的报告》（可能多次）、《关于确定PPP项目融资方案的申请报告》（倘若遇方案变更需再次申请）等等，耗费了集团各级领导和下级单位人员大量的时间和精力；如何提高从可行性分析、立项决策、投标文件、融资方案、财务测算、项目管理实施、绩效考核等环节的决策与管理效能是当前需要思考解决的问题。
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化解政府债务风险PPP优先存量项目
每日经济新闻胡健2015-06-18
在6月17日的国务院常务会议上，明确提出引导金融机构建立快速通道，
加快重大工程、PPP项目等贷款审批。
促进有效投资持续增长。
伴随PPP模式在各地风生水起，财政部最近也频繁发声阐述PPP的深层次意义。
本周的电话会议上，财政部副部长张少春说，经过近2年的摸索和实践，对推广PPP工作逐步有了一些新的认识和体会。
就推动财政管理方面，张少春认为，PPP有助于这方面从“短期平衡”向“中长期平衡”转变
而财政部另一位副部长史耀斌则在会上提出，要以存量为主开展PPP项目示范，着力化解政府性债务风险。
目前，示范项目建设有序推进，示范效果良好。
瑞银证券首席经济学家汪涛告诉《每日经济新闻》记者，为了加快推进PPP 模式的大范围实施，决策层将允许部分融资平台和准政府机构作为企业合作方参与PPP模式，并将推进公共事业价格和其他结构性改革。
这种务实的方式应可以在短期内弥补地方融资缺口。
预计总投资近2万亿
在财政部大力推动下，地方政府和各级财政部门陆续公布拟实施PPP项目名单，涵盖交通、市政、医疗、环保等多个领域，预计总投资近2万亿元。
史耀斌表示，为“打样板、树标杆”，形成一批可复制、可推广的项目范例，在地方上报项目中，确定30个示范项目，总投资约1800亿元。
这其中22个存量项目，引导和鼓励社会资本通过“转让-运营-移交（TOT）”、“改建-运营-移交（ROT）”等方式改造融资平台公司存量项目，减轻财政债务
压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。
对示范项目，财政部及时给予全方位业务指导和技术支持，保证操作实施的规范性，充分发挥示范效应。
汪涛告诉《每日经济新闻》记者，由于地方政府税收和土地出让收入减少、对地方债务的控制更加严格，地方政府正面临融资困境。
在这一背景下，确保基建投资资金到位对稳增长至关重要。
另一方面，国家对于在建项目的保证力度也在不断加强。
5月15日，国务院还发文要求地方各级政府要密切关注融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求，在依法合规、规范管理的前提下，统筹财政资金和社会资本等各类资金，保障在建项目续建和收尾。
今年仍是前期地方债集中到期的年份，再加上GDP增速下滑影响地方财政收入，很多在建项目的“钱景”若没有活水引入，难言乐观。
史耀斌也直言，要以存量为主开展PPP项目示范，着力化解政府性债务风险。
探索适合国情的PPP
目前，PPP如火如荼地在各省高强度推广，比如江苏省市两级正在建立PPP 项目储备库，全省13个省辖市储备库均已组建完成，省级项目储备库包括300多个项目，总投资近5000亿元。
“随着PPP项目数量的增多，采用项目库管理可以对不同行业的项目进行统筹安排，做到有条不紊。
”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。
他告诉《每日经济新闻》记者，对政府而言，PPP模式可以提高效率，降低投资成本，在解决地方债、发展新型城镇化等方面都有重要作用。
而在国家层面，财政部也频频发声力挺PPP，并且对PPP的内涵和外延在作进一步的界定与解释，而不是仅仅停留于扩大民间投资的简单意义上。
张少春最近直白表达了这一点，“在运用PPP模式时，我们不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次‘甩包袱’。
”
比如在财政管理上，张少春就解释说，PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。
史耀斌在本月中旬的“湖湘财政论坛——2015PPP国际论坛”上也明确提到，作为一个新事物，PPP模式对于政府部门的能力建设提出了更高的要求。
他认为，推广PPP模式，要加强顶层制度设计，避免PPP模式走偏和变异；要因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，形成符合中国国情的发展模式。