中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展
社区自治：当前中国社区发展的趋势
社区自治：当前中国社区发展的趋势作者：王任阁来源：《办公室业务》2016年第10期【摘要】在城市基层管理体制改革过程中，社区自治是改革的主要方向。
然而城市社区自治的发展也面临着社区高度行政化导致的人治色彩浓厚造成的自治空间狭窄、居民参与不够、资金短缺、社区自治组织缺乏的困境，只有通过减少政府过度干预社区，给社区更大的自主空间、培育居民的社区认同感和归属感、给予社区资金支持编制社区预决算、培育社区自治组织参与社区管理，才能推动城市基层群众性自治组织的发展，扩大基层民主维护社会的和谐和稳定。
【关键词】社区发展；城市社区自治；社区参与；社区组织进入21世纪，中国的城市社会结构发生了重大变化，城市居民的民主意识增强，表达呼声需求的意愿越来越强烈，同时社区也出现了复杂多样的政治、经济、文化、社会问题，要求创新城市基层社会治理体制，扩大基层群众自治，完善民主管理制度；因此必须在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
一、社区自治的概念及法律依据社区自治是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利以及权利行使的方式，同时社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对共同利益的追求上，并且社区自治是依靠社区内的自治性组织来实现的，除了能够代表社区居民整体利益的居民委员会以外，还代表一部分利益，满足一部分社区居民需要的社会组织，例如代表社区一定群体利益的社区维权组织——业主委员会，社区群众组织——老年人协会。
我国的《宪法》和《居委会组织法》对社区自治作出了相关规定，《宪法》规定，城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织，《居委会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织，这些为社区自治提供了法律依据与前提。
虽然推动城市社区自治存在很多问题，还有很漫长的路要走，但城市社区自治是中国城市社区发展的正确走向和最终归宿，对于城市基层社区管理发展具有重要的意义。
足迹·中国社区建设历程
足迹·中国社区建设历程作者：来源：《中华儿女》2020年第12期新中国成立至改革开放时期，中国构建起区、街道、居委会三级城市基层政权组织体系，城市居民委员会开展公共福利、治安保卫、调解纠纷等工作，为社区建设的产生奠定基础。
真正意义上的“社区建设”开始于改革开放以后。
根据不同阶段社区的建设内容及特点，可将社区建设历程分为以下几个阶段：社区服务阶段（20世纪80年代中后期～1990年）这一阶段，社区建设以服务为核心。
1986年，民政部首次把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作。
1987年，民政部召开“全国城市社区服务工作座谈会”，提出城市社区服务应从老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务做起。
1989年9月，民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作会议”，要求在全国普遍开展社区服务工作。
這一时期，中国的社区建设以社区服务为主，以民政服务为重点。
中国在开展社区服务过程中，不断扩大服务对象、扩展服务内容，社区服务对象由民政对象扩大到全体居民，社区服务内容也不再局限于民政服务内容。
社区建设试验探索阶段（1991年～1999年）这一阶段，我国政府提出社会建设的概念，并开始进行社区建设。
1991年，时任民政部部长崔乃夫指出：“社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措，是建立‘小政府、大社会’的基础工程。
”1998年，民政部“基层政权建设司”变更为“基层政权与社区建设司”，社区建设被纳入国家行政职能范围。
1999年，民政部制定《全国社区建设试验区工作实施方案》，明确了社区建设总体要求、基本原则、工作步骤以及工作内容。
这一时期中国社区建设突破社区服务范畴，具有更丰富内涵与内容。
上海、青岛、南京、杭州等城市积极探索社区建设路径，初步积累社区建设经验。
社区建设全面深化阶段（2000年～2009年）这一阶段，社区建设在全国范围正式推广，社区建设核心工作为创新社区管理体制、构建新的社区组织体系。
我国城市社区治理模式的变迁
我国城市社区治理模式的变迁1. 引言1.1 城市社区治理的重要性城市社区治理是城市社会管理的基础和重要组成部分。
城市社区作为城市基本单元，直接关系到居民利益和社会稳定。
良好的城市社区治理能够有效解决居民生活中的实际问题，促进社会和谐。
城市社区治理是实现社会发展和进步的重要途径。
通过城市社区治理，可以动员和整合社会资源，促进城市的经济、文化、环境等各个方面的发展，实现城市可持续发展。
城市社区治理是提升城市治理水平和政府服务能力的重要手段。
通过建立健全的城市社区治理体系，可以提高政府部门的工作效率和服务水平，增强政府与居民之间的沟通和互动，推动政府治理能力现代化。
城市社区治理的重要性不仅在于促进居民福祉和社会稳定，更关乎城市的发展和治理水平。
只有加强城市社区治理，不断探索适合中国国情的城市社区治理模式，才能更好地推动城市建设和社会进步。
1.2 我国城市社区治理模式的变迁背景我国城市社区治理模式的变迁背景可以追溯至我国改革开放以来的发展历程。
在改革开放初期，我国城市社区治理模式主要以街道办事处和社区居委会为主体，以“统战、民政、人武、政法、妇联、团委、工会”七大机构为基础，实行“党管一切、党建带社”模式。
然而随着城市化进程的加快、社会结构的变动以及人民群众对治理参与的需求不断增加，传统社区治理模式逐渐显露出诸多问题和不足。
为适应新时代城市发展的需要，我国城市社区治理模式开始转变为以社区居民自治为核心，政府、社区居民和社会组织三方共治的现代社区治理模式。
在这一模式下，社区居民积极参与社区事务管理，社会组织发挥积极作用，政府在给予支持的也更加注重社区自治和自治能力建设。
随着信息化、智能化的发展，城市社区治理模式也在不断创新。
通过引入大数据、人工智能等技术手段，实现社区治理的智慧化、精细化。
但城市社区治理面临着新的挑战，如信息不对称、参与主体不均衡等问题，需要进一步探索解决之道。
2. 正文2.1 传统社区治理模式传统社区治理模式是我国城市社区治理模式的起源，其特点是以“乡贤”、“长老”、“民众自治”等传统文化为基础，权力集中在社区的一些领袖或代表身上。
城市社区管理体制改革
城市社区管理体制改革随着改革开放的日渐深入，我国的城市社区管理面临着严重的问题，急需一场大的改革。
当然，这样的改革不是一时兴起、不是毫无方向，改革应依据现实的状况来改。
本文结合当前我国城市社区管理存在的问题，提出城市社区管理体制改革的建议。
从三个角度力求准确有力地提出了一些实质性地改革措施。
度力求准确有力的提出了一个实质性地改革措施。
标签：城市；社区；改革；体制一、社区和社区建设的基本范畴社区，英文为community，“com”是英文的词根，意为共同的，团体的。
Community在《牛津高阶词典》里有九个意思。
最主要的意思就是大众、公众、团体、社团。
社区有三个必不可少的范畴因素：第一，地域差异，这就是一定地域下自然环境所构成的社区主体和地域都有很大差异；第二，社会关系，以一定的社会组织关系为纽带形成的群体；第三，互动因素，在相对稳定的社会、文化、经济的环境下，形成的认同感、归属感以及相应的行为规范和生活习惯。
当前我国的社区建设就是在我党和各级政府的正确领导下，依靠社区群众，利用社区文化，提升社区功能，完善社区服务。
社区建设主要有五个特点：地区性、社会性、群众性、公益性、自治性。
二、我国城市社区体制的现状和问题进入21世纪以来，我国的社会经济取得了巨大的进步，城市规模越来越大，社区如雨后春笋般出现。
举个例子，截至2013年末，北京常住人口2114.8万人，比上年末增加45.5万人。
人口的急剧增加必然带来社区总数的扩展，这也给政府和街道带来了巨大的挑战。
1.我国城市社区体制的现状目前，我国的城市社区有两个极为明显的现象。
首先，是我国城市社区政权基础。
当下的政府主要强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合，城市社区实际上就是最基层的群众性组织，街道办事处就是群众和政府的纽带，社区实际上就是一个大管家，主要负责社区琐碎的小事。
这种最为基层的政府组织目前已经得到法律的认可，这样的一级政府管理模式已经为中国各大城市所接受。
足迹·中国社区建设历程
足迹·中国社区建设历程作者：来源：《中华儿女》2020年第12期新中国成立至改革开放时期，中国构建起区、街道、居委会三级城市基层政权组织体系，城市居民委员会开展公共福利、治安保卫、调解纠纷等工作，为社区建设的产生奠定基础。
真正意义上的“社区建设”开始于改革开放以后。
根据不同阶段社区的建设内容及特点，可将社区建设历程分为以下几个阶段：社区服务阶段（20世纪80年代中后期～1990年）这一阶段，社区建设以服务为核心。
1986年，民政部首次把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作。
1987年，民政部召开“全国城市社区服务工作座谈会”，提出城市社区服务应从老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务做起。
1989年9月，民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作会议”，要求在全国普遍开展社区服务工作。
这一时期，中国的社区建设以社区服务为主，以民政服务为重点。
中国在开展社区服务过程中，不断扩大服务对象、扩展服务内容，社区服务对象由民政对象扩大到全体居民，社区服务内容也不再局限于民政服务内容。
社区建设试验探索阶段（1991年～1999年）这一阶段，我国政府提出社会建设的概念，并开始进行社区建设。
1991年，时任民政部部长崔乃夫指出：“社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措，是建立‘小政府、大社会’的基础工程。
”1998年，民政部“基层政权建设司”变更为“基层政权与社区建设司”，社区建设被纳入国家行政职能范围。
1999年，民政部制定《全国社区建设试验区工作实施方案》，明确了社区建设总体要求、基本原则、工作步骤以及工作内容。
这一时期中国社区建设突破社区服务范畴，具有更丰富内涵与内容。
上海、青岛、南京、杭州等城市积极探索社区建设路径，初步积累社区建设经验。
社区建设全面深化阶段（2000年～2009年）这一阶段，社区建设在全国范围正式推广，社区建设核心工作为创新社区管理体制、构建新的社区组织体系。
社区管理文献综述
中国城市社区管理——文献综述作者刘晨曦公管Q1441引言：社区是城市发展的产物，社区管理伴随着社区而来。
在现代化建设进行的如火如荼的当今社会，城市发展至关重要，因而社区管理也有其重要的地位。
目前我国的城市社区管理尚且处于不成熟的阶段，必然存在一些问题，正视并重视这些问题，加强和完善城市社区管理显得尤为重要。
摘要：现下现代化建设发展迅速，城市发展尤为关键，社区是城市的重要成分，社区管理有着不容忽视的重要性。
在现在构建社会主义和谐社会中，加强和完善社区管理就显得尤为重要。
本文从城市社区管理的现状进行研究，发现其中存在的问题，并提出相应对策。
对于改善我国城市社区发展现状有着重要意义。
关键字：城市；社区发展；现状；对策研究一、城市社区管理的概念（一）城市社区管理的含义社区管理是在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
[1]现阶段推进社区建设与管理的运行机制是“党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与”。
（二）城市社区管理的主体社区管理主体是在一定环境中产生的以社区党政组织为核心，由社区党政组织（社区党组织、街道办事处和乡镇政府）、社区自治组织、业主委员会和社区与中介组织共同构成的社区管理组织系统。
而在这些主体中，社区居民的参与度较低，无法真正人认识到自己也应参与到社区管理中去。
二、我国城市社区管理现状（一）社区管理现状李国旗学者从法制化角度上研究认为，由于我国城市建设和管理步伐加快,城市社区管理正面临着许多新情况,表现在社区管理任务迅速膨胀、难度日益加大、管理要求越来越高,并出现了许多新的问题。
一是社区管理总的效果还难以令人满意,尤其是在社区环境、社区治安等方面显得更为突出;二是政府主导推动作用发挥不够,管理水平低;三是社区中介组织发展不规范;四是社区管理工作队伍薄弱;五是社区居民参与程度低等。
[2]石玉庆学者认为我国城市社区建设还是一件新生事物,无论在理论还是实践上都处于探索阶段,存在着许多矛盾和问题,需要我们认真总结,不断摸索。
新中国城市社会管理体制的历史沿革_城市体制
新中国城市社会管理体制的历史沿革_城市体制摘要:新中国成立后,我国在计划经济体制下推行了以政府单位制为主的管理体制,这种体制尽管有利于社会控制和社会动员,但窒息了社会发展的活力。
在市场化改革过程中,我国逐渐形成了以政府社区制为主的社会管理体制,这种体制在一定程度上克服了政府单位制的弊端,但由于行政化倾向严重,因此难以改变公民原子化状态,实现有效的社会管理。
党的十六届四中全会提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,明确了党委、政府、社会、公众在社会管理中的角色。
这是我国社会管理体制的新发展,必将有利于和谐社会的建设。
关键词:社会管理;社会管理体制;政府单位制;政府社区制党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,提出了加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新的要求,并明确提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
党的十六届六中全会和十七大重申和强调了要建立这一社会管理格局。
这是对我国长期以来社会建设和管理实践的科学总结和完善,为推进我国社会管理体制创新指明了前进方向和奋斗目标。
本文试图从历史沿革的角度,梳理新中国城市社会管理体制发展演进过程,从而深化对我党提出的这一社会管理格局的理解。
一、政府单位制为主、政府街居制为辅的社会管理体制新中国成立后,在特定的历史背景下,我国效法苏联建立起了一套高度集中的计划经济体制。
在计划经济体制下,政府实行高度集权、计划管理的方式,政府包揽一切经济事务和社会事务。
企业只是作为政府的附属物而存在。
政府对企业实行统一计划、统负盈亏、统购统销、统收统支,一切经济活动以政府的计划为中心。
社会组织则基本上没有获得独立发展的空间。
对于社会主义国家的社会管理问题,马克思主义经典作家曾经有一些相同的设想。
列宁认为,在社会主义国家,全体公民都成了一个全民的、国家的辛迪加的职员和工人,整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等、报酬平等的工厂[1]。
对我国城市社区管理体制改革的若干思考
对我国城市社区管理体制改革的若干思考摘要:城市化进程的快速发展，使得城市社区的地位得到提高，并且发挥出了其重要作用。
通过对城市社区管理体制改革所进行的思考，阐释对管理体制进行改革的具体措施，以促进城市社区管理体制更加完善。
关键词:城市社区管理体制改革若干思考要创建文明城市，首先要创建城市社区，然后对城市进行综合治理，促进城市社区管理体制的改革，并使管理体制得到有效创新。
以往在对城市社区进行管理时，首先是以单位制为主，以街道及居委会为辅，然后在这样的体制之下，进行较为单一的行政化的管理。
而这种单一的行政化管理，在市场经济的背景之下，已经无法适应现代城市的发展需求，而显露出了各种各样的弊端，因此，有必要对城市社区管理体制进行相应的变革。
在这里，通过对城市社区管理体制改革所进行的思考，探讨使社区管理体制能够得到创新的主要措施。
1 城市社区管理体制改革的时代背景所谓的社区，是指在一定的区域之内，人们之间能够进行社会的互动，这些人群具有一定的生活方式，并且具有归属感的人群，由这样的人群组成的生活共同体，这样的共同体有着一定的独立性。
历史发展阶段不同，其社区的管理体制存在差异。
在改革开放之前，我国的社区管理体制是计划经济体制，对于居民的居住地来说，是以行政化、单一化作为其主要特征的社区模式，在这样的体制之下，社区自身所存在的发展动力存在不足，只有依靠外在力量对社会生活进行组织，并且进行社会管理，从而促进发展目标的实现，并且最终能够实现区域化建设。
我国改革开放之后，社会取得了日新月异的变化，在以往，居民主体主要是由待业青年、家庭妇女以及残疾人等组成，社会改革之后，居民主体还包括下岗工人、外来人员等。
作为居委会来说，由于要负责大量的行政性工作，因此，已无暇顾及和居民自治事务相关的其他工作。
因此，对于社区建设来说，如何才能满足社区居民日益增长的需求成为一项重要课题，在这样的时代背景之下，社区管理体制要进行相应的变革，建立起与当前社区发展能够相适应的管理体制显得至关重要。
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中国的城市“街道”管理体制改革
与社区发展
社区发展中城市“街道办事处”的管
理体制改革目前已经成为理论界和政府部
门讨论的一个热点。
在集权体制时代，中国
的城市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行的是“两
级政府、两级管理”。
理论界在90年代里
为了改进城市管理的效率和促进社区建设
提出了“街道办”管理体制改革的3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消
“街道办”；三是维持“街道办”的派出机
构性质。
上海市率先提出了“两级政府、三
级管理”的城市“街道办”管理体制模式，
突显“街道办”基层组织的社会管理作用，
这一作法被称为“上海模式”。
其他城市政府也作了各种探索，出现了“江汉模式”、
“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。
本文分析上海市“街道办”改革模式的
特点和“两级政府、三级管理”的这一制度
设计面临的问题，并对比其他城市的相关改革探索，进而讨论城市街道管理体制改革的动力、障碍和未来出路。
一、城市社区管理改革何去何从？
改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市区级政府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”的辖区几乎相当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得“街道办”的管理任务日益繁重。
原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的“街道办”职权十分有限，
对很多城市管理方面的问题往往是“看得
见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职
能机构则“有权管、看不见”，造成了“有
能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。
于是，城市管理显现“纵向管不到底，
横向管不到边”的严重弊端。
同时，伴随着经济转轨和社会转型，城
市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，“街道办”
的任务越来越重。
例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的
老龄人口显着增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了“街道办”的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”的关心和帮助；
随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。
面对这些
新情况新问题，原有的“街道办”的职责规
定显然难以应付。
不少研究者界就“街道办”管理体制
的改革发表了意见[1]，争论的焦点是“街道办”是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为3种。
第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”事实上已经
承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。
赞成这一观点的人比较少，
他们反对的主要理由是，若“街道办”明确
为一级政府，则城市的社区管理就变成“三
级政府、三级管理”，政府管理的纵向层次
太多，不符合城市政府管理职能转变和提高
效率的要求。
在传统体制下作为区政府派出
机构的“街道办”不得不承担大量与其本
身定位无关的工作，并不意味着“街道办”
的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”的三级管理体制，也仍然是“管不了、
管不好”。
因此，多数研究者认为，“街道
办”没有必要改为一级政府。
有学者建议，
可将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有
的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。
复旦大学的浦兴
祖教授将这种新的“两级政府”体制称为
“虚区实街”。
此方案的长处在于：既可防
止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近
市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量
多于区政府的数量，又少于现有的“街道办”
的数量，故会有更多的基层政府来有效地分
担日益繁重的城区管理任务。
但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪
法和地方组织法，短期内难以实现。
第二种主张建议取消“街道办”的建
制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实
现“二级政府、二级管理”。
这种主张的方
案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。
目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的
面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些
国家的中等城市。
要取消“街道办”，减少
管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，
缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。
这种管理幅度与管理层
级的科学化、合理化设置符合现代城市管理
高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于
担当城市管理的中间层次角色，一时难以改变。
另一种方案是，不改变市区两级政府的
设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐
取而代之，建立政府管理与社区自治相结合
的城市管理新体制。
目前全国有很多城市开。