促进科技进步的财政政策研究

东北财经大学
硕士学位论文
促进科技进步的财政政策研究
姓名：孙晓峰
申请学位级别：硕士
专业：财政学
指导教师：寇铁军
2001.11.1
内容提要
内容提要
；科学技术是第一生产力。

这已被近２００年来三次技术革命对提高劳动生产率和社会生产力的熏要作用所证实。

近年来，我国对科学技术的重视程度与日俱增，政府用于科技方面的投入不断提高。

科学技术的重要地位及基本特征决定了政府必然介入科技事业，但这并不意味着政府需要干预科技事业的全部。

明确界定政府介入科技事业的范围是发挥政府在促进科技进步中作用的先决条件。

一国的科技发展战略是政府介入科技事业的宏观表现形式。

科技发展战略决定着政府科技投入的总量和结构。

在科技发展战略的指导下，选择合理的财政收入政策、财政支出政策及相关配套政策，才能实现促进科技进步的目标。

｛本文分为四部分：
第一部分，作为理论层面的分析。

阐明科技、经济、财政之间的关系，进而说明财政介入科技事业的原因及其介入的范围。

第二部分，对我国科技发展战略及政府科技投入的历史演进及现状作以描述并加以分析。

第三部分，结合发达国家和发展中国家不同的科技发展战略和科技投入状况，阐述我国与其他国家比较，存在哪些特点和不足。

第四部分，阐述了我国当前实施的促进科技进步的财政政策状况及改进的方向。

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￡７、、。

关键词：科技进步财政政策科技投入Ｒ＆Ｄ科技发展战略
、，
ＡＢＳＴＲＡＣＴＩ
ＡＢＳＴＲＡＣＴ
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２ＡＢＳＴＲＡＣＴ
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ｌ政府介入科技事业的理论依据
１．１科技与科技进步的基本涵义
“科学技术是第一生产力”是邓小平同志对马克思主义关于科学技术论述精辟的概括。

马克思主义认为“劳动生产力是随着科学和技术的不断进步而不断发展的。

”科学技术对社会形态的变革是从两个方面进行的：一方面科学技术作为社会生产力，其发展导致生产关系的变革；另一方面，作为社会意识形态的科技进步，将引起人类思想和上层建筑的变革，从而从另一方向推动社会形态的变革。

通常科学技术被界定为三个层面：（１）有关科技的知识；（２）体现了科技知识的物质生产技术条件，（３）适应于（１）和（２）韵劳动方式和劳动技能。

１以上三者有机结合的状况，决定了经济的科技生产力或科技水平。

基于以上论述，科技进步就是：（１）科技知识的丰富和提高，（２）生产的物质技术条件的改善，（３）人力素质和劳动技能的进步。

它不是指单项科学研兔成果或某项技术水平的提高，也不是从纯技术角度理解的科技发展，而是从科学技术对人类社会发展，特别是从经济发展的角度来认识的科技水平的发展，是指科学技术通过对客观世界认识的扩大和深化来改造自然，使之更好的满足人们以及社会的物质和文化需要所取得的进化与革命。

１．２科技、经济与财政的基本关系
１．２．１科技与经济的关系
随着现代科学技术的发展，人们已清楚的看到，国际间的政治、军事、贸易竞争，归根到底是以科学技术竞争为基础的综合国力的竞争。

科技进步、追加投资和提高管理水平是一国经济增长的三大动力２，而科技进步对经济增长的贡献越来越突出。

按照传统的增长理论：劳动增长占经济增长的３，４，资本增长占经济增长的ｌ／４，即经济增长（％）＝３１４（劳动增长）＋ｌ，４（资本增长）。

但据美国１９４８—１９８４年的实际增长数核算，传统公式发生了如下变化：经济
１刘诗白‘论科技创新）．ｔ改革’２００１年第１期，第５页．
２寇铁军主缡‘财政学）．东北财经大学出版社２００１年３月版，第９９页．
促进科技进步的财政政策研究
增长（％）－３４％（劳动增长＋资本增长）＋６６％（科技和教育）。

３可见，科技进步已成为不断增加社会财富的主要源泉，是生产关系改善和社会变革的先导。

科学技术的发展必然带来经济的繁荣和发展，科技进步将通过促进经济结构升级、促进资源配置合理利用等促进生产率提高和经济增长，经济的大幅度增长和生产力水平的快速提升只有依赖于科技进步才能得以实现。

同时，经济增长也对科技进步有深刻的影响，～方面经济增长为科技进步提供物质基础；另一方面经济增长对科技进步提出新的需求，可以说，经济增长是科技进步的不竭源泉和巨大动力。

１．２．２经济与财政的关系
一个社会需要解决三大经济问题：效率、公平和经济稳定，解决这些经济闯题主要有两种运行机制：一是市场机制，二是政府机制。

市场机制实际上是一种效率机制，但市场机制不能解决所有消费需求的效率供给问题，也不能解决社会公平问题和长期经济闯题等等，这就为政府机制发挥作用提供了机会。

由于财政是实现政府干预功能的最主要手段４，是政府为实现国家职能而参与社会产品的分配与再分配中形成的特定分配范畴，因而经济与财政之间存在着密切的联系。

首先，经济决定财政。

一个社会的经济发展迅速，社会产品丰富，其财政发挥作用的空间就相对较大；一个社会经济状况不佳，社会产品贫瘠，其财政发挥作用的力度就较小。

其次，财政也会影响并制约经谤的发展。

财政的职能发挥得当，有助于经济的健康发展；财政职能的发挥受到限制，也将阻碍经济的发展。

财政与经济的这种内在联系，架起了财政与科技发展之间内在联系的桥梁。

１．２．３财政与科技的关系
由于科技与经济、财政与经济之间都存在着密切的联系，才使财政与科技发展之问有了内在的结合点。

这个结合点在于国家财政财源的充裕依赖于国民经济的发展，科技进步带来经济的增长是开拓财源、改善财源结构、增加国家财力的根本途径，科技进步可以大大提高现有资源的开发和利用程度，提高劳
３卢嘉瑞‘知识经济：当代经济的主流），‘经济研究参考）１９９８年第２６期，第３２页．
４参见阀坤著‘财政改革新论ｌ。

中盈经济出版社１９９９年６月版，第１９０页．
１政府介入科技事业的理论依据
动生产率，使一定的投入可到更多的产出，增加可利用财源。

财源的充裕有利于财政进一步发挥其作用，促进财政自身的发展，财政的发展又作用于经济，促进经济的增长，经济增长为科技的发展创造了条件，提供了动力。

如此往复，构成了“科技—经济—财政”这样一个循环体。

１．３政府介入科技事业的原因分析
（一）科学技术的重要地位决定政府应干预科技事业
科学技术是第一生产力，科技是推动经济发展与增长的内在因素。

“科技一经济一财政”的循环体表明，科学技术是制约和影响经济、财政发展的重要一环，现代政府要有效发挥其职能，就必然要对科技事业引起足够的重视。

并且，现代国际间的竞争，从根本上说就是科技实力的竞争，科学技术能使潜在的自然资源向现实的自然资源转化，使现实的自然资源效益倍增；科学技术有助于控制人口增长，提高人口质量；科学技术能够促进发展中国家经济起飞，促进发达国家经济实现量的扩张和质的完善；科学技术能够提高一国军事实力，强化国家防御力量；科学技术的发展甚至能够促进政治体制发生变革和优化，有助于加强政府领导决策能力。

科技事业发展的状况事关国运民生，政府从战略的角度干预科技事业是政权建设、国家安定、经济发展的客观需要和必然选择。

（二）科学研究的基本特征决定政府应干预科技事业
科学研究，尤其是基础性科学研究，具有高风险、投资规模大和投资周期长的特征。

科学研究的过程就是知识创新的过程，是科学发现与技术发明的过程。

科学研究与技术开发的过程具有很大的风险性，需要的资金规模巨大，其投入与产出的关系不确定，谁也无法保证投入多少科学家、投入多少研究资源，就～定能产出多少创新知识，就一定能转化为多少经济效益，甚至有些研究成果是难以进入市场进行交易的。

科学研究是～条漫漫的求索之路，有些研究成果可能是几代人呕心沥血的结晶，而有些科学研究可能只有耕耘，而没有显见的收益。

因此，纯粹从经济收益角度出发的私人部门不愿介入基础科学研究，政府的介入成为必要。

’
（－－）部分科学研究具有较强的外部性决定政府应干预科技事业
５无法捧豫少部分人出于兴趣、爱好、个人价值偏好等因素从事基础研究的可能性．
促进科技进步的财政政策研究
部分科学研究成果的社会效益往往要远远大于该成果给生产者个人带来的效益，具有公共产品的性质，例如一些重大的医学研究课题、农业基础科学研究、基础理论研究等。

这些外部性很强的科研项目是许多政府直接投资的对象。

一旦这些政府投资的研究取得成果，政府可将成果在全社会范围内推广使用，造福人民。

相反，纯粹的私人研究成果可以使用专利权加以保护，其社会效益较之具有公共产品性质的科研成果显得十分有限。

（四）市场对科技人员付出与努力的合理价值评价的扭曲决定政府应干预科技事业
科技知识的生产过程与其他物质产品的生产过程一样，需要各种要素的投入。

科技知识的生产强调的主观要素的投入，即科学家智力的投入。

在物质产品的生产过程中，虽然也需要科技人员和管理人员脑力的投入，但主要是依靠劳动者体力的投入。

在科学知识的生产过程中，由于投入与产出的关系的不确定性，再加上科技人员的智力投入很难衡量，这就决定了监督者对科研人员的劳动监督和激励是非常困难的。

它不像普通物质产品的生产，可以通过一定的产出数量来推算体力劳动支出程度，从而像计件工资那样给出相应的报酬。

虽然科学发现的优先权报酬系统可以激励作为公共产品的科学知识的生产和传播，但优先权报酬系统往往只垂青少数一流的科学家，而其他绝大多数默默无闻的科学家和科技工作者却很难获此殊荣，它无法对其他科学家的付出与努力做出合理评价。

因而优先权报酬系统造成从事科研工作的风险很大，收益很低，很可能导致科研人才的大量流失，造成社会福利下降。

所以，单纯的市场机制无法提供有效激励科学知识生产的机制，一种最为自然且有效的选择办法就是政府介入科技事业的生产领域，用财政支出为每个科研人员提供一份基本的报酬系统，一份不低于同类人员在市场上所获得的报酬。

１．４政府介入科技事业范围的界定
１．４．１科学研究按性质的分类
科学研究按性质一般被分为两类：第一类是基础性科学研究。

当代基础研究可以分为：自由探索式基础研究（无应用背景的为纯基础研究，有应用背景的为应用基础研究）、有组织的基础研究（如大科学研究、战略性基础研究等）。

基础研究的使命是探索自然界的规律，追求新的发现和发明，积累科学知识，
ｌ政府介入科技事业的理论依据
创立新的学科，为认识世界、改造世界提供理论和方法。

这些研究活动从长远看，关系到一国的发展与强盛。

基础性研究的重大突破，将带来新兴产业群的崛起，引起经济和社会的重要变革。

基础性研究的成果具有公共产品的性质，、其生产者很难把科技创新的成果占为己有，这类成果的应用面广，并不针对某种特定的产品，而且“在纯科学方向如果自由交流思想受到严重限制，那么科学肯定会蒙受损失”。

６所以，基础研究成果在消费上排斥困难或者不应排斥。

第二类为一些具有一定“外部性”的科学研究，可以称为“准公共产品”，例如开发性研究、应用性研究和服务性研究等。

这些研究活动给其自身带来经济效益的同时，也给社会带来一定的效益。

１．４．２财政介入科技事业的范围
根据经济学理论，在社会主义市场经济条件下，解决经济问题的最主要运行机制是市场机制，社会资源的主要配置者是市场，市场机制是公认的、高效率的资源配置机制。

但其自身的不完善及其功能性缺陷都会导致市场失灵。

市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力，财政要体现政府在市场经济体制下的作用范围和方向，就应逐步退出“市场能做好”的领域。

只有在市场失灵的领域，即在存在公共产品、外部性、不完全竞争、收入分配不公等情况时，政府部门的介入才是必要的。

对于科研活动来说，无论是基础研究，还是应用研究，都存在“外部性”和“免费搭车”等市场失灵现象，要将其外部性完全内化几乎不可能，完全依赖市场运作就不能使科研活动的数量、品质与方向达到符合经济效率的程度，所以应该由政府参与干预来消除市场失灵。

而由于政府介入，也会产生政府失灵现象，首先存在着政府干预的直接行政成本，即政府单位竞争压力不强、搜集情报意愿不高、信息不充分，无法充分了解或掌握民间的科研活动等，其次，还存在政府干预造成的间接社会成本，如刹益集团透过其影响力作用政府决策，可能会扭曲了国家科技资源的配置，反而形成了政府失灵的现象。

这样，政府干预的直接行政成本及间接行政成本可能抵消政府干预的利益。

政府失灵的种种现实又说明市场配置资源的合理性和有效性。

由此可见，市场与政府的作用是互补的，一个是自发的、自动的运行；一个是人为地、相机抉择的实施。

６
ｗ·阿瑟·刘易斯著‘经济增长理论，，上海三联书店、上海人民出版社１９９４年ｌＯ月版．第２１５页．
促进科技进步的财政政策研究
正因为二者的特点和运行背景不同，其各自作用方向、作用领域和主要目标也不尽相同。

因此，财政介入科技事业的范围应当慎重选择，凡是市场失灵大于政府失灵时，应当由政府参与，以纠正市场缺陷，而若政府失灵大于市场失灵，即使存在市场失灵，政府也不应加以干预。

这是界定财政科技支出的根本标准。

基础研究由于短期经济效益不明显，投资量大，成功率低，一般只有５％－－１０％，最终实现商业化的只有２％～３％７，所以这些项目大多是私人部门无力或无心干的，显然市场失灵大于政府失灵，应由政府将其完全承担。

而对于非基础研究，政府是否介入，介入程度如何，则取决于市场失灵和政府间接成本之间的近似比较，如何取舍取决于效率优劣。

荷兰经济学家范·杜因将科技活动整个划分为基础科学、科学发现、发明、开发、创新、创新的发散６个阶段，许多经济学家还对创新活动进行了更为细致的分类，表１－１是一个国际专家小组将１９５３年至１９７３年期间引进市场的大量创新所作的区分。

这种划分方式对界定科技活动的外部性的大小很有帮助。

一般而言，科技活动的外部性是随着科技成果贴近生产活动的程度逐步加强而逐渐减少的，其效益内部化的可能性则随着这种程度的加强而逐渐提高。

因此，财政支持具体科技活动对象的范围可以据此界定在基础科学、科学发现、发明、开发和创新中的基本创新、根本创新等科技活动领域之中，而对于效益比较容易内部化的改进性创新、较次要的刨新和创新的扩散等科技活动，没有必要表１－１１９５３年一１９７３年中１２４２种创新按重要性分类
类别刨新项目数量１．基本创新７
２．根本创新２９
３．非常重要的改进性台Ⅱ新６２
４．重要的改进性刨新１４５
５．较次要的改进２３９
６．较次要的产品或工艺差别７６０
１２４２
资料来源：门斯（１９７９），转摘自范·杜因，１９９３，‘经济长波与创新》。

７周兰翔ｔｇｔ技税收优惠政螭探讨＇，‘财政研究资料’１９９９年第５期，第啦页。

ｌ政府介入科技事业的理论依据
也没有理由由政府财政予以支持。

如果政府能够提供更好的办法使科技效益内部化（如专利制度、放松管制），那么，是否需要对发明、开发和创新中的基本创新、根本创新等科技活动给予财政支持尚值得研究。

１．５小结
，科学技术是第一生产力，它在很大程度上决定生产率的增长和生产力水平的提高。

由于经济与科技之间以及财政与经济之间存在着密切的内在联系，从而使财政与科技之间有了内在的结合点，也为本文提供了探讨的价值和空间。

政府介入科技事业的原因是多方面的，既有科学技术本身在国民经济及国家发展战略中具有重要地位的原因，也有科学研究具有高风险、外部性的特点等原因，还有市场对科研人员付出努力的价值评估存在扭曲的原因。

但这并不意味着所有的科技事业政府都应介入，政府的主要精力应放在具有公共产品性质的基础性科学研究，面对于非基础性科学研究，则应权衡其市场失灵与政府失灵的大小，决定由市场提供或者二者共同提供。

促进科技进步的财政政策研究
２．１我国科技发展战略的回顾与反思
２．１．１我国科技发展战略回顾
对政府介入科技事业的理论依据分析之后，十分有必要回顾和反恩我国科技发展战略的历史演进，进而从回顾与反思中寻求促进科技进步的合理而有效的发展战略。

我国是一个较早在国家层次上提出科技综合性发展计划的国家，我国政府十分重视在全国范围内的科技总体部署，重视长期科技发展战略，这在所有发展中国家之中是少见的，甚至在发达国家当中也不多见。

我国系统、全面的提出科技发展战略自１９５６年第一个五年计划完成后就已开始，之后平均每隔六七年就要重新根据具体的国情和国际形势提出新的科技发展战略。

我国历次科技发展战略包括《１９５６—１９６７年科学技术远景规划》、《１９６３—１９７２年科学技术远景纲要》、《１９７８—１９８５年全国科技发展纲要》、９１９８６－－２０００年科技发展规划》、《１９９１－－２０００年科学技术发展十年计划和“八五”计划纲要》，这些科技发展规划或者纲要都不同程度的促进了我国科技水平的进步与国民经济的增长。

但由于经济体制等方面的原因，我国几十年来的科技发展进程经验不多，教训不少。

在改革开放之前所提出的科技发展规划或者纲要不是十分符合实际，而是～味强调赶超，政治色彩很浓，其结果往往是由于政治本身的不稳定而使得科技发展规划不能圆满执行。

其间所提出的几个科技中长期计划没有一个执行到底，即便是完成得最好的第一项计划在原定５４项任务中也只完成了４６项，而且实际执行期限与计划期限相差较大。

３并且，在８０年代中期以前，我国的科技发展战略主要是围绕军事目标而忽视了民用技术与适用技术的发展，影响了我国整体工业水平的提高。

改革开放后，虽然政府比较清醒的认识到我国具体的国情，在制定科技发展战略规划时逐渐比较注重规划的可操作性和与经济增长的相适性，并在《１９８６－－２０００年科技发展规划》中开始提出了。

谢伏瞻、李培１｜‘跨世纪中国经济发展的战略与政策选择），ｅｅｌｌｌ发展出版社．１９９６．
２我国科技发展战略及政府科技投入的历史演进与现状分析
“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的基本方针，但制定的几个计划执行情况仍是不尽如人意，均未能圆满按照计划期限执行到底。

２．１．２我国科技发展战略的现状
我国政府在总结以往科技发展计划和纲要制定、执行情况的基础上，于１９９５年提出了《全国科技发展“九五”计划和到２０１０年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）。

该计划和纲要的特点是进一步强调了“科学技术是第一生产力”，加强了科技与经济相结合的思想，坚持“面向、依靠、攀高峰”的基本方针，有利的政策大环境推出了“科教兴国”的战略。

《纲要》提出：科技发展要以国家经济建设和社会发展的总目标为依据，切实推动经济增长方式从外延型向效益型转变；强调了高技术的发展及力争在产业政策中占有一席之地的思想；强调优化和调整学科布局，基础研究要体现国家目标。

《纲要》还提出，在计划经济向社会主义市场经济转变的形势下，科技工作也应注意市场导向的问题；注意体现层次的划分，Ｈ月确国家、地方、行业和企业的不同职责，并突出了国家所承担的科技发展任务。

《纲要》目标为：到２０００年初步建成适应社会主义市场机制和科技自身发展规律的新型科技体制；科技进步对经济增长的贡献有较大提高；经济建设和社会发展基本转向依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来；到２０１０年，使基本建立的新型科技体制更加巩固和完善，实现科技与经济的紧密结合，形成科技经济有机结合的格局，为建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础。

２．１．３制定我国科技发展战略的反思
制定科技发展战略是政府介入科技事业的宏观表现形式。

科技发展战略制定的合理与否，决定着致府科技政策的走向合理与否。

从上文对我国科技发展战略规划的制定与执行结果的简单回顾来看，几次科技发展规划起码在执行期限方面均未能按照计划执行到底，从而引起对计划的不断调整、修改乃至重新制定。

９科技发展战略的不合理造成政府制定科技政策的不合理，政府科技政策的不当必然扭曲财政介入科技事业的方式和力度，所以，几十年来，我国的
９上海财经大学公共政策研究中心（２０００中霄财政发展报告），上海财经大学出版桂２０００年２月版．第５４５页．
１０促进科技进步韵财政政策研究
整体科技水平并没有如期望中的那样得到很大程度的提高，这不能不引起我们深刻的反恩。

（一）科技发展战略应实现促进经济增长的目标。

回顾我国经济发展的历程，可以发现科技规划的执行并未围绕经济增长进行，而是过分强调为政治军事目的而发展科技，这从我国军事力量与经济力量的国际地位的对比上可以得到显示。

实际上，科技发展的终极目标应是促进经济盼增长，而政治军事也是倚仗于经济的增长而发展的。

所以，制定有关科技发展战略规划或纲要时，必须要紧紧围绕经济增长这一终极目标。

这里所说的“经济增长”，是指依靠科技进步和劳动者素质的不断提高而实现的“效益型”增长，而不是靠生产资料递增投入而产生的“外延型”增长。

表２·１研究与发展人员和经费分布情况单位：％
基础研究应用研究试验发展人员分布８．６３０．４６１．０
经费分布５．３２２．６７２．１
资料来源：人员分布为１９９７年数据，根据‘中国科技统计年鉴１９９８）有关数据整理计算而得：经费分布为１９９８年数据，摘自中国科技统计网ｈｔｔｐ＇．／／ｗｗｗ．ｓｔｓ．ｏｒｇ．ｅｎ。

（二）科技发展战略应注重基础科学的发展。

从世界各国科技发展的历史进程中不难看出这样一个道理：“没有今日的基础科学，就没有明日的科技应用”，基础科学的重要性不言而喻，因为“最基本的进程总有一天，会找到某种用途，这是毋庸置疑的”ｍ，所以在科技发展战略中强调基础科学的发展是许多发达国家的做法。

我国历次制定实施的科技发展战略规划，在基础领域与应用领域的关系上总体来说，似乎都面面俱到，但仔细分析比较则不然。

如表２—１所示，不论从我国研究与发展人员分布还是经费分布情况来看，都偏重于应用研究和实验发展。

我国基础研究方面的人员分布仅占８．６％，经费分布仅为５－３％，而国际上基础研究、应用研究和试验发展三者通行的比例基本上为
”九杰斯顿费尔德编‘美日科学政蘸透析’．科学出版社１９８６年版，第２０页．。