我国农业财政支出的现状_问题及对策浅析

【财政与金融】
农业经济 ２００６／９
我国农业财政支出的现状、问题及对策浅析
◎米 强
“ 三 农 ”问 题 是 我 国 社 会 经 济 发 展 过 程 中 结 构 性 、体 制 性 矛盾长期积累的产物。长期以来， 我们都在强调要加强农业这 个“基础”， 然而事实上， 农业的基础性地位并不稳固。农业具 有弱质性， 这意味着农业发展的困难。农业的基础性地位和农 业弱质 性 的 矛 盾 ， 决 定 了“ 三 农 ”问 题 的 一 定 程 度 上 的 公 共 性 特征， 这也是政府对其进行支持的客观依据。财政作为国家职 能的具体表现， 必须采取强有力的措施。但是， 我国农村财税 体制改革缓慢， 不能给与农民有力的支持。特别是对农村的财 政支出和转移支付方面， 效果仍然不够显著。本文就我国农业 支 出 的 现 状 、存 在 的 问 题 和 解 决 的 对 策 进 行 分 析 。
社．２００３．１２
于城市和农村的支持力度和效果存在很大的差距， 城乡差距 严重， 这已经制约了我国经济的可持续发展和社会的稳定。增
●作者单位： 中国人民大学经济学院 北京 １００８７２
加农民的收入和消费必须长久不断的支持。
２、要在支农资金的运用上加强监管， 使农民真正能
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３、转变政府职能， 推行行政体制变革和财税制度改 革， 使农业财政支出真正能够发挥效果
２、政府农业财政支出资金管理分散， 资金使用效果 不理想
财政分税制改革之后， 地方财政占财政总额中的份额减 少， 但是承担的财政支农职责却在增加。这种权责不符的现象 反映了我国财税制度存在的体制弊端。中央政府一定要在科
２００１ ２００２ ２００３ ２００４
比重 ７．７５％ ７．７１％ ７．１７％ ７．１２％ ８．２８％
Hale Waihona Puke 资料来源： 由各年《中国统计年鉴》整理
仍然不能很好的运用到支农前线。这就要求各级财政主管部 门以及财政农业资金的使用部门要建立强有力的监管机制， 保证支农资金的合理使用。此外， 还有加强外部监督和舆论导 向， 约束有关部门的行为。
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【财政与金融】
农业经济 ２００６／９
足够的投入保障。
够享受到应得福利
表 ２： 农业支出在财政支出中所占的比重
不仅农业的支持力度不够， 即使是已经调用的支农资金，
年份 １９７８ １９８０ １９８５ １９９０ １９９５
比重 １３．４３％ １２．２０％ ７．６６％ ９．９８％ ８．４３％
年份 ２０００
对策
［３］李 武 好．中 国 经 济 发 展 中 的 财 政 政 策 与 货 币 政 策［Ｍ］．经
１、 进 一 步 增 强 对 农 业 的 财 政 支 出 和 转 移 支 付 的 力 度， 缩小城乡差距
财政支农的力度仍然存在很大程度的不足， 财政支出对
济 科 学 出 版 社 ．２００１．４ ［４］易丹辉．数据分析与 Ｅｖｉｅ ｗｓ 应用［Ｍ］．中 国 人 民 大 学 出 版
一、我国农业财政支出的现状
从农业财政支出的数量来看， 我国农业财政支出总额一 直稳步增长。国家财政用于农业的支出， 从 １９７８ 年的 ７６．９５ 亿 元， 上升到 ２００４ 年的 ２３５７．８９ 亿元。其 中 农 业 基 本 建 设 支 出 从 １９７８ 年的 ５１．１４ 亿元， 上升到 ２００４ 年 的 １６９３．７９ 亿 元 ； 农 村 救济费从 １９７８ 年的 ６．８８ 亿元， 上 升 到 ２００４ 年 的 ８５．８７ 亿 元 ； 农业科技三项费用从 １９７８ 年的 １．０６ 亿元， 上升到 ２００４ 年的 １３．２２ 亿元。具体数据见表 １。
表 １： 国家财政用于农业的支出（ 单位： 亿人民币）
农业基 农 业
支农
科 技 农村救
年份 合计 支 出 本建设 三 项 济费 其他
支出 费 用
１９７８ １５０．６６ ７６．９５ ５ １．１４ １．０６ ６．８８ １４．６３ １９８０ １４９．９５ ８２．１２ ４８．５９ １．３１ ７．２６ １０．６７ １９８５ １５３．６２ １０１．０４ ３７．７３ １．９５ １２．９０ － １９９０ ３０７．８４ ２２１．７６ ６６．７１ ３．１１ １６．２６ － １９９５ ５７４．９３ ４３０．２２ １１０．００ ３．００ ３１．７１ － ２０００ １２３１．５４ ７６６．８９ ４１４．４６ ９．７８ ４０．４１ － ２００３ １７５４．４５ １１３４．８６ ５２７．３６ １２．４３ ７９．８０ － ２００４ ２３５７．８９ １６９３．７９ ５６５．０１ １３．２２ ８５．８７ －
如前所述， 我国财政农业支出实行分块管理， 部门分割严 学划分政府间事权的基础上明确各级政府在农村公共财政支
重， 有限的资金不能形成合力。目前政府对农业的投入渠道较 出方面的职责 ， 地方政府一定要积极地履行这一职责。这样才
多， 农业财政支出分部门管理。不同渠道的资金在使用方向、 能使财政支农支出发挥应有的效果。
我国农村财政支出涉及众多的政府部门， 实行分散化管 理。在我国的政府组成部门当中， 除了农业部是作为专门主管 农业与农村经济发展的国务院部委外， 有关农业与农村社会 经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中， 有些部委 还设有专门的或者与农业和农村发展相关的司局。一些与农 业和农村经济发展相关的支出也是由几个部委共同完成的。 以农业财政支出的安排为例， 首先由财政部预算司安排农业 财政支出预算； 根据确定的预算， 由财政部农业司安排农业各 部门的经费预算； 农业各部门根据确定的部门预算安排部门 经费支出， 其中很大一块农业综合开发资金由农业开发领导 小组办公室安排。
总之， 从上面的论述中可以得出， 我国财政体制的固有缺 陷， 以及在城乡二元经济体制之下政府职能分工的模糊以及 行为缺失， 是导致我国农业财政支出不能有效提高农民福利 的深层次原因。
三、针对现阶段我国农业财政支出的问题制定的
参考文献： ［１］洪 民 荣．市 场 结 构 与 农 业 增 长［Ｍ］．上 海 社 会 科 学 院 出 版 社．２００３．５ ［２］张 忠 根 等 ．农 业 可 持 续 发 展 评 估 ［Ｍ］．中 国 农 业 出 版 社 ． ２００３．１１
４、完 善 和 丰 富 农 业 财 政 支 出 方 式 ， 拓 宽 农 业 支 持 渠道
农业财政支出只是财政支出的一个环节， 必须服从于财 政支出的大局。在长期， 农业财政支出仍然存在不足的趋势。 这就要求我们必须要加强创新， 努力营造更宽广的农业资金 来源和渠道， 使农业资金更加丰富。
可喜的是， 在我国的第十一个五年规划中， 明确了建设社 会主义新农村和千方百计增加农民收入的内容。这是一个良 好的契机。在此契机之下， 农业税费改革已经取得初步成果， 农业税已经在全国范围内废止。财政对农村的转移支付和财 政支出改革也在紧锣密鼓的进行当中。我们有理由相信， 在这 样的宏观环境之下， 农民的生活水平必将得到大幅度提高， 全 面建设小康社会的伟大目标终将成为现实。
３、农业财政支出方式单一， 缺乏创新
除了各级政府的财政支出以及中央财政的转移支付之 外， 在运用其他形式的财力支持农村的发展方面， 目前还没有 很 多 的 办 法 。虽 然 也 出 现 了 乡 镇 自 筹 、统 筹 以 及 吸 引 社 会 资 金 等形式， 但是这些资金的使用仍然存在具有很强的随意性和 不规范性， 并且由于农业资金管理方面的固有缺陷， 这一部分 资金的使用能够并没有能够带来福利的有效增加。
实 施 范 围 、建 设 内 容 、项 目 安 排 等 方 面 存 在 相 当 程 度 的 重 复 和 交叉， 但是由于隶属于不同的部门， 并不能形成有效的协调机 制。这种体制造成了政府各部门之间的职责不清， 多头管理， 力量分散， 不能形成合力。此外， 农业财政支出的资金使用监 督机制落后， 资金的使用效果不理想。项目的审批制度化、公 开 化 、科 学 化 不 够 ， 存 在 一 定 的 盲 目 性 和 随 意 性 ， 使 得 很 多 项 目的实施效果很差。
二、我国农业财政支出存在的问题 １、农业财政支出总量不足， 结构不合理
尽 管“ 十 五 ”时 期 政 府 财 政 支 农 资 金 投 入 的 增 幅 较 大 ， 但 是与我国农业的基础性地位和发展要求相比， 政府对农业的 支持力度还是低水平的。财政农业支出在财政支出中所占的 比重也呈现下降的趋势（ 见表 ２） 。此外， 我国政府农业支出的 ６０％－ ７０％左右用于行政开支部分， 用于建设性支出的比重不 高； 在农业建设资金中， 用于大中型水利建设比重较大， 而农 民可以直接受益的中小型基础设施建设的比较小； 政府农业 投入中， 直接用于流通 领 域 的 补 贴 过 高 ， １９９８ 年 以 来 ， 政 府 支 农投入中， 每年用于粮、糖流通的补贴占政府农业支持总量的 ３０％以 上 ， 而 一 些 关 系 农 业 发 展 大 局 的 基 础 性 、战 略 性 、公 益 性项目， 如农业品质改良、重大病害控制、农业研究和推广、食 品安 全 保 障 、执 政 体 系 建 设 、社 会 化 服 务 体 系 建 设 等 ， 却 缺 乏
资料来源：《中国统计年鉴 ２００５》
从中央和地方财政承担农业财政支出的结构看， 以地方 财政为主。２００２－ ２００４ 年， 中央财政支农支出占支农支出总额 的比重分别为 １０．８％、１１．９％和 ８．３％。具体而言， 在农村义务教 育方面， 中央财政占 ２％， ９８％由地方财政负担， 其中乡镇负担 ７８％， 县财政负担 ９％， 省财政负担 １１％。在农村医疗卫生总支 出中， 中央财政也只占 ２％。国家财政支持农村生产和各项农 业事业费支出方面， 除了农垦事业费和气象事业费外， 其他各 项支出中由地方财政负担的占到 ８０％以上， 地方财政支出支 援农村生产和各项农村事业费支出总额的 ９０％左右。