明确责任规范行为是提高财政支农资金管理效率的关键

参考。 关键词 ：财政支农资金 ；责任 ；行为规 范；建
一
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导 言
进 入新世纪 以来 ，我 国经济社会发展进人工业化 中期 ，工业反 哺农 业 ，城市支持农村 ，工农协调 ，城乡统筹发展已成为必然趋势 。为确保 障国家粮食 安全 ，逐 步增加农 民收入 、缩小城乡差距 ，推进社会 主义新 农村建设 ，中央政府逐年加大了对 “ 三农” 资金 的预算投 入。据统计 ， ２ ０ ０ ６到 ２ ０ １ ３年 ８年 间，中央预算安排财政支 农资金 累计达 到 ６ ．６ ３万 亿元 。为了加强财政支农 资金的管理各级政府采取了一 系列 措施 ，取得 了一定的效果。但是由于支农资金 涉及 面广 、管理难度 大， 目前仍然存 在 许 多 问 题 。据 中 国纪 检 监 察 报 ２ ０ １ ５年 ３月 ２ ９日披 露 ，２ ０ １ ４年 中央 巡 视组第一轮巡视反 应 ，２ ０ １ ４年全 国查处 各种涉农 补贴 案件 ６ ０ ０ ０多起 ， 涉及资金 ２ ０多亿元 ，涉农资 金已成 为贪 污腐败 的高发领域 。中 国财政 杂志 ２ ０ １ ４第 １ ３期 刊登题为新时期财政支持 “ 三农 ”发展 的对策建议 的 文章， 反应财政支农投入过于分散 ，使用效率不高。该 文同时还指 出财 政支农 资金缺少有 效的绩效 考评 机制 （ 罗曼 、修竣 强 ，２ ０ １ ４ ） 。当然 ， 缺 乏有效 的绩效 评价 就不会 有好 的效 益和效 果 。作 者从 “ 中 国ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 网” 等数据库查 阅这方 面的文献发现 ，专家 、学者和实际工作者 的研 究 、讨 论主要集中在建 立财政 支农资金绩效评价和监督的重要性 、财政 支农资 金绩效评价指标的设置等方面。对如何实施财政支农资金绩效评 价行动 研究不多 ，特别 是对财 政支农资 金管理过程 中的评 价主体 、责任 主体 、 监督主体的责任和行为规范没有厘清 。至此 ，读者可能会提 出疑问 ，如 此简单的常识问题 ， 还值 得研究 和探讨 ？作者十多年来在县一级 担任财 政部 门负责人 ，真实环境或者说 实际工作 中的情况是 ，财政 支农 资金评 价主体 、被评价的责任 主体甚 至监督 主体常常交织在一起 ，已成 为影响 财政支农资金管理效率不高的重要 因素 。因此 ，作者基于对 当前 财政支 农资金存在问题分析的基础上 ，提出明确责任 ，规范行 为 ，改进财政支 农资金管理 、评价和监督方式的意见和建议 ，以供决策者 和实际工作者 参考 。为便 于简洁地表述分析过程和结果 ，本文定义 的财政 支农 资金绩 效评价责任主体 ，是指在财政支农 资金管理过程 中行使管 理权限 的单位 和个人 ，即通常所说的支农资金绩效 评价的客体 ；绩效评 价的实施 主体 是指财政支农资金绩效评价的组织者 ，特指政府财政 、涉农部 门；监督 主体是指 政府 审计 、监察部门 、党的纪律检查机关 以及 检察机关等 司法
广东省2014年就查处涉农领域违纪违法案件6539众所周知每年中央一号文件都要强调三农问题为了加强逐年增多的政府财政支农资金管理中央和省以及各级政府都制定了一系列规章制度来进行管理和监督各级纪检监察部门和司法机关也都按照法律制度的规定查处涉农案件但是为什么涉农违法违纪现象屡禁不止而且范围如此之广
明确 责 任 规 范 行 为 是 提 高财 政 支农 资 金 管 理 效 率 的关 键
王化 峰
摘 要 ：新 世 纪 以 来 ，我 国进 入 了工 业 反 哺 农 业 ，城 乡统筹 发 展 的新 阶段 。 党 中央 国务 院 高度 重 视 “ 三 农 ” 工 作 ，各 级 财 政 特 别 是 中 央财政每年对 “ 三农” 的投入不断加大，但是 目前 财政 支农资金 管理存在许 多问题 ，导致截留挪 用资金 和资金使 用效率不 高等现象屡有发 生。作者针对存在的问题，从厘 清责任 、规 范行为 的视 角出发 ，提 出改进 财政 支农 资金 管理 方式的 意见和建议 以供 决策者 和 实际工作 者
机关。
二 、财政支农 资金管理存在主要 问题的表象 （ 一）财政 支农 资金管理部 门多，资金使 用效率低 下 当前财政支农 资金 管理部 门多 ，呈现 “ 九龙治 水” 的景象 。从 国
务院部委来 看 ，就有发改委 、农业 、林业 、水利 、气象 、粮食 、国土资 源 、扶贫 、科技 、教育 、文化 、卫生 、民政 、财政等十几个 部 门。支农 资金在这些部门内部又归 属于不 同的司局管理 。而这些资 金经过 中央一 级分配后 ，再下到地方 ，又要 经过 ３到 ４级 ，其管理 机构之多 ，各 种资 金管理办法 、项 目编报指南政出多门不言而喻。周荣青 （ ２ ０ １ ０）认 为中 央 、地方各级政府与财政部门 、涉农 管理部门在支农 资金管理 中 ，存 在 多重复杂代理关系 ，并运用迪 克西特 的观点分析得 出财政支农资金 效率 低下有其必然性 。范存惠 （ ２ ０ ０ ７ ）分析了我 国基层涉农部门在支农资金 管理过程 中的行为选择 ，认为基层个体决策者的理性选择 ，导致 集体选 择 的非理性 ，财政支农资金投入分散 ，支持效果受到 了很 大的约束。而 Ｇ ｌ ａ ｚ ｅ ｒ 和Ｓ ｔ ｒ ａ ｕ ｓ ｓ（ １ ９ ６ ７ ）提倡 ，基 于数据研 究 中发 现 “ 理论 ” ，而不是 从 已有 的理论 中演绎可验证 的假设 （ Ｋ ａ ｔ ｈ ｙ Ｃ ．Ｃ ｈ ａ ｒ ｍ ａ ｚ ，２ ０ ０ ６ ） ，并强调 只有保持 与实证数据 的紧密联系 ，才能构建 出经得起检验有 意义而且有 效的理论 （ Ｋａ ｔ ｈ ｌ ｅ ｅ ｎ Ｍ．Ｅ ｉ ｓ ｅ ｎ ｈ ａ ｒ ｄ ｔ ，１ ９ ８ ９） 。周荣青和范存 会等学者的分 析具有一定 的合理性 ，但是仍然没有完全抓住 问题 的关键所在 。 （ 二 ） 财 政 支农 资金 审批 分 配 制 度 不 规 范存 在 随 意 性 财政支农资金从中央切块到部 门后主要 是按 照项 目审批 来分配 的 ， 但是 ，项 目立项评估 、申报以及 程序漏 洞很 多。即 ：项 目审批公 开透明 度不够 ，也没有严格的制度约束 ，加 之为争 取资金 ，体 现 “ 政绩 ” ，下 级 政 府 和 部 门 向 上 跑项 目热 情 高 ；不 少 企 业 钻 资 金 管 理 部 门 多 等 空 子 ， 同一项 目多部门 、多渠道、重复申报 ；当然也不排 除上级领导签批 随意 的现象 。同时 ，很多项 目论证不充分 ，缺乏科学性。有些地方 为尽快争 取资金 ，随意或仓促编报项 目的情况 比比皆是。难 以谈 得上尊重农 民群 众意愿 。特别是部分产业扶持项 目，没有经过气候 调查 、实地考 察等科 学认证 ，这些产业往往风险很大 ，失败的概率很高 ，农户利益受 损也在 必 然 之 中 。财 政 支 农 项 目资 金 申报 、审 批 和 分 配 的 盲 目性 和 随 意 性 导 致 支农资金效益难 以发挥 （ 胡克训、杨 清海 、吴文杰 ，２ ０ １ ４ ） 。 （ 三 ） 基 层 支 农 项 目管 理 不规 范存 在 资金 被 截 留挪 用 等现 象 大 量 的财 政 支 农 资 金 经 过 层 层 审 批 分 配 下 达 到 基 层 后 ， 由 于 项 目众 多 ，且县级及其 以下项 目管理 的专业人员不足 ，而且往往 是，项 目批准 后 ，匆匆搭个班子 。对项 目目标分解 、细化 、落实责任等基础工 作往往 做不到位 。支农 资金 支出缺 乏专 业 、科学 、合理认 定 ，浪 费严 重。另 外 ，在贫 困地 区，地方财政对农业事业投入不足 ，财政支农 资金管理部 门虚列 财政支农项 目成本套取资金 ，甚至挤 占、挪用 、套用项 目资金 等 现象比较严重 。（ 贺夏蓉 ，２ ０ １ ５ ） 指出 ，当前 涉及支农 资金分 配的各环