第四章 公共政策2 (2)

公民：通过法定的渠道自由、充分地发表自己的
意见，并能一定程度上得到照顾和认真对待，在 政策对自己不利时能够提出反对意见，并得到相 应的照应，这样才是平等和民主的政治参与。
公民参与的途径：直接投票、听证会、查询和质
询、社区民主大会。
第三节 政策形成过程—问题、议程与制定
3.1、政策问题—什么问题应该进入政治视野？ 政策问题可以被界定为这样一种状况，即社会上一 部分人对社会产生了新的需求或者不满（即出现了 公共问题），于是便想通过政府行为来加以解决或 重新调整。 社会问题转化为公共问题的条件是：人们必须对此 有一个判断的标准。如果不对社会状况进行定义， 并将它清晰地表达出来以至于引起政府的关注的话， 那它不会变成公共问题的。 社会问题 界定 公共问题 政策议程 政策问题
2、政策的议程设定模式 1
问题由谁提出？如何提出？议程设定的核心问题是解决问题的政 策子系统的特征，它决定着是由政府还是由社会首先提出政策程 序，以及解决问题的公众支持程度，见表9-2。
政策的议程设定模式 2
王绍光等人在这个模式的基础上，结合中国的实际，提出议程设 定的六种模式,见表9-3，这些对于揭示中国政治制度的深刻变迁 有着不可估量的作用。
3.4、不决定
一种手段，通过这种手段使对团体内部现有利 益和特权进行改革的要求在被提出之前或者在 显现之前被平息掉，或者在在还未进入相关的 决定领域之前被扼杀掉，或者在政策的执行阶 段要么一事无成，要么无法执行，要么被毁掉。 1、使用强制力 2、占主导地位的价值观和信念—政治文化—也 可能将问题和政策方案拒于议程之外 3、冲突管理—为避免巨大冲突
第四节、政策采纳（政策决策）
政策采纳是官方人士采纳、修改或反对某一政策可选方案的 过程。通过采纳过程，政策就具有了公共权威的影响力。也 称为政策合法化过程。政策采纳的典型内容是针对某一方案 所采取的行动，也就是支持者努力使其通过的过程。非典型 过程则是决策。
1、决策：是从许多备选方案中作出选择。
理性决策模型 一个理想的理性决策模型包含一个“理性的个体”，这一理性的个 体面对如下情况：1）面对的是一个能和其他问题区分的问题；2） 决策者的目标、价值或目的是已知的；3）考察并列出所有达到这 个目标的可供选择的备选方案；4）对每个方案可能产生的后果进 行调查；5）方案比较；6）选择出最优方案 批判：1）决策者面临的不是具体的、被清晰鉴定的问题；2）对决 策者的智力要求是不现实的，3）决策者通常所面对是价值冲突， 很难权衡，4）沉没成本
３．公共政策的价值取 向
（1）公平是从属于价 值理性范畴的概念。公 共性是公共政策最本质 的属性。 （2）效率被定位于工 具理性的界限之内。 （3）尽可能满足社会 主体对于民主的要求， 担负起维护民主的责任， 这是公共政策的一项基 本功能。 公平
效率
公共政策 的价值取 向
民主
4、公共政策主体
立法机关：反映国家意志，发挥对重要事项的选择和决
缺点：
忽视底层官员与政策标的 群体采取的各种策略性行 为
行政对政治的影响： 行政对政策形成的作用：1）在立法机关做成政策 之前，许多立法和法令来源于行政，由于立法所 处理的主题的技术性日益加强，以及主要执行官 作为政策议程确立者的作用显著扩展，从而使行 政的作用日益加强；2）执行命令传达到行政部门 之后，由于自主裁量权使行政部门可以发挥更大 的作用 自主裁量权：是行政主体在行政管理活动中所拥 有的，可以根据具体情况和自己的意志，自行判 断、自行选择采取最合适的行为方式及其内容的 一种行政权力。 自下而上的政策执行模式强调应该给基层官员或 地方执行机构自主裁量权，使之能适应复杂的政 策情境
政治对行政的影
一个机构形式合法权力的有效性，实际上能做什 么和不能做什么，会受到合作者的数量和所拥有 的政治支持的影响，换言之政治影响着机构处置 权的运用和计划的实施 行政首长，大多数行政机构或是处于总统的指挥 序列中，或是由总统通过人事任命、预算建议、 开支控制和政策指令等形式加以控制 国会的监督系统：委员会的听证会和调研活动被 用于收集信息、回顾政策执行、公示行政机关的 活动、给行政关于压力和提高国会政治信誉。 法院的司法审查权和法规解释的运用 其他行政机构：权限彼此竞争或重叠的行政机构 互相施加影响
4、决策标准：价值观、政党联盟、选民利 益、公众意见、依从、决策规则。 5、群体决策类型 讨价还价 说服 命令
第五节 公共政策的执行
5.1、政策执行 1．政策执行的方式
自上而下的政策执行模式 自下而上的政策执行模式
优点：
科学管理的精神，强调专 业分工、层级节制
评价：
自下而上的政策执行模式 强调应该给基层官员或地 方执行机构自主裁量权， 使之能够适应复杂的政策 情境 评价： 把注意力放在了那些在政 策的制定和执行中，构成 政策网络的正式和非正式 的关系上
２．渐进决策模型
渐进决策模型是由耶鲁大学政治科学家查尔斯· E. 林德布罗姆(Charles E.Lindblom)提出的。他认为， 这一模型包含了“一系列相辅相成的建议聚焦策 略”： 林德布罗姆认为，决策者习惯于通过把前面所做 的决策与后面的进行比较来完善政策，因为现有 的决策是经过反复试验过的，决策者采用的方法 是“以现实的情况为基础，不断地、逐渐地向外 扩展”。因此，这样做出的决策通常与现有的决 策只有细小的区别，即与现状相比的改变是渐进 的。如他所说的渐进决策的核心是“力求实现决 策系统化，强调政治共识的必要性，并通过不断 试错来加强学习，而不是胡乱地做出随便的决 策。”
某些状况要想成为政策问题，它必须被看做是适合于政府 行动的议题，而且政府要有解决该问题的能力和方案。
1.
2.
3. 4. 5. 6.
问题界定： 不同的人和团体对同一问题的界定和认识通 常不一样，一次问题的界定不仅仅取决于它 的客观因素，还取决于社会因素。 尽管许多问题持续存在，但对这些问题的界 定会随着价值观和情况的改变而改变。 问题的界定是一个政治过程，它能够帮助人 们确定合适的解决方案 界定问题的一个重要步骤是寻找原因。 有些公共问题的性质和原因很难详细描述 公共问题的另一个特性是他的易于引导性。 这与它是有形问题还是无形问题有关，还受 到其波及范围和复杂性的影响。
第四章 公共政策
第一节 第二节 第三节 第四节 第五节 第六节 第七节 第八节 公共政策的产生与发展 公共政策的概念内涵 政策形成过程 政策决策 公共政策的执行 公共政策的评估 总结：公共政策过程 中国公共政策的实践分析
第一节、公共政策的产生与发展
1.1政策科学的发展过程 “政策科学”这个概念是由拉斯韦尔首先提出的， 1951年拉斯韦尔与拉纳合编的《政策科学：范围和方 法的新近发展》里，由拉斯韦尔本人所写的《政策方 向》一书首次对政策研究方向，即政策科学的对象、 性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学发展的基 础，因此，拉斯韦尔也成为政策科学的奠基人。 20世纪60年代末、70年代初，德洛尔的政策科学“三 部曲”——《公共政策制定检讨》(1968)、《政策科 学构想 》(1971)和《政策科学进展》(1971)的出版， 标志着政策科学作为一个独立学科的形成。
2．公共政策的类型
罗威(T.Lowi)+萨利斯伯瑞(Robert Salisbury)：
（1）分配性政策(distributive policy)指政策将服务和 利益分配给不同的标的群体。 （2）再分配性政策(re-distributive policy)指政府对某 一标的群体有意识地进行财富、收入或权利的转移 性分配，即政府有意识地将某一群体的财富或义务 转移给另一个群体去享受或承担的政策。 （3）管制性政策(regulatory policy)指政府设置一些 规范和限制以指导标的群体从事某种活动或处理不 同利益的政策。 （4）构成性政策(self-regulatory policy)指对政府机 构和组织制度进行设计、变更、完善的组织政策。
政策过程的政策流
核心主体 手段 政党 政党政治 利益集团 谈判、游行、政治捐款 管理机构 行政
问题类型
阶段—空间 核心阶段—时间
构成性要素分 配
公开 早期
影响最大的利益
公开和私下 中期
所有问题
私下 后期
思想库：利用其专业优势，提供决策咨询和反馈
服务。
新闻媒体：传播政府的公共政策、标示社会舆
论的走向制定通常是为了解决公共问题而提出相关 的、可接受的行动建议（通常被称为备选方案、 政策建议或可选方案）的过程。 需要考虑：1）技术上是否可行，2）预算成本 是否合理；3）在政治上是否能被接受；4）如 果政策能成为法，公众是否乐意接受 政策制定的参与者：政府机关、总统组织、立 法者、利益集团、 政策制定是一个技术过程
林德布罗姆：决策的四种类型
在其早先的著作里，林德布罗姆提出了使渐进决策与 努力达到更“理性”的决策可以共存的可能性，根据 决策者可以调用知识的多少，以及决策所包含的与前 面决策不同的程度，可以辨别出决策的四种类型的具 体情况，见表9-4。
３．混合扫描模型 阿米泰· 埃茨奥尼(Amati Etzioni)所发展的混合扫描 模型，通过结合理性决策模型和渐进决策模型的要 素来消除两者的缺陷。他的模型建议最适宜的决策 首先是仓促地寻找选择方法，即扫描；然后通过详 细地探索找到最有希望的选择。这样做带来的创新 要超过渐进决策模型，而又不会造成理性决策模型 强加的不现实的要求。埃茨奥尼进一步指出，这的 确是现实中如何做决策的模型。混合扫描模型（垃 圾桶模型）既是作为一种处理性决策模型，又是一 种描述性的决策模型。
定功能。美国的立法机关主要审议总统的预算方案，并对 关系国计民生的事物进行决策。
官僚机构：即使在先进的民主国家，立法权也由往往其
他机关分享。如美国总统有法案否决权，且实际上50%80%的法案由行政机关起草。行政部门有庞大的文官队伍、 有信息源、大量专家，而议会则缺少这种人才和相应的资 源。