第五章公共政策制定及合法化
六讲公政策的制定——方案的决策与合法化
公共政策学》第六讲公共政策的制定——方案的决策与合法化第一节公共政策的决策公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。
公共政策的决策主体①国家元首②行政首长③民意代表④法官此外，在一些执政党特别强大或者党政一元化的国家，执政党在国家政策的实际抉择中往往起着相当直接和极为重要的作用。
军事机关及其首脑有时也会在一些涉及国家安全的政策方案具有抉择权，在有些国家的特定时期，甚至出现军人干政的现象。
在民主制国家，一般关系重大的公共政策问题都会通过一定的决策程序和规则进行进行。
政策方案决策的方式1. 投票规则①全体一致规则 :是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规则。
在现实中，我们不难见到全体一致规则的例子，如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。
全体一致规则主要有以下特征：（1）一票否决。
（2）“帕累托最优”。
（3）决策成本过高。
（4）鼓励“策略行为”（讨价还价和弃权）②过半数规则：是指对一项表决方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。
过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。
过半数规则的特征是：（1）决策效率高。
（2）“少数服从多数”。
（3）“多数剥削少数”（4）决策结果未必可靠。
（5）投票悖论。
2. 过半数规则的变异形式过半数规则作用应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。
我们先来假定，需要从一张 M 个候选人组成的名单中选出一个人（ M > 3）。
那么，较为简单的过半数规则及其变异形式的选择过程为：过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。
占多数规则：选出得到票数最多的一位候选人。
孔多塞标准（Conderct criterion）：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。
陈庆云《公共政策分析》配套题库【章节题库】(公共政策方案的制定分析)
第五章公共政策方案的制定分析一、概念题1．政策制定过程（对外经贸大学2009年研）答：政策制定过程是指政策决策者根据面临的问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。
政策制定系统担负着政策制定的任务，改进政策制定系统是提高政策质量的关键。
政策制定必须遵循科学的程序和运用科学的方法，以保证政策的科学性和合理性。
在政策制定过程中有两个基本要素：一是目标，二是方案。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的目的，政策方案是实现政策目标的具体途径。
在政策制定过程中，确定政策目标是前提，拟定政策方案是基础，选择优化方案是关键。
公共政策制定作为一个动态过程，一般包括确定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择方案等几个相对独立又密切联系的环节。
政策制定过程可分为：①广义上的公共政策过程，从政策问题的确认开始，一直到政策评估和政策终结为止。
站在宏观角度，关注从问题确认到政策终结这样一个完整的政策周期。
②狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。
站在微观角度，研究从确立政策目标到决策政策方案的微观过程。
2．孔多塞悖论（厦大2013年研）答：投票循环或投票悖论是指在采用过半数规则时，投票过程的次序至关重要，不同的次序会产生不同的选择结果，各种政策方案，都有可能被通过的现象。
包括：①孔多塞悖论，是指在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。
即在多数票规则下，可能没有稳定一致的均衡结果，而是在各种选择中循环。
②阿罗悖论，又称阿罗不可能定理，是指不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。
3．方案规划（首都经贸大学2007年研）相关试题：政策规划（中国传媒大学2012年研）答：政策方案规划是指公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
第五章公共政策
要政府依据相关法律在自己法定的职权范围， 依照法定程序做出，便视为获得合法性。
9、公共政策的执行及影响因素
公共政策执行，是指具有公共行政权力的政府机构 和社会组织把政策内容付诸实施的过程。
政策执行的制约因素主要有： （1）国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件
认同感和执行的动力。 ➢ 政策执行的资源不充分。 ➢ 执行对象的抵制与不合作。
11、公共政策的评估途径
➢ 公共政策对社会的影响，这种影响 既有长期的又有短期的。
➢ 具体政策目标取得的实际效果。 ➢ 公共政策的实际效益。
谢谢!
的变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变，因此， 也就会影响原决策的执行活动。 （2）国内政治、经济体制，方针、政策的调整和社会 环境的变化也会影响到执行活动的进行。 （3）国内外环境发生突变，如社会动荡、自然灾害、 战争等都会直接影响执行活动进行。
10、造成政策执行障碍的原因
➢ 政策规范不完善、标准不统一。 ➢ 行政执行人员对决策和指令缺乏
息机构来收集信息。 三是通过各种咨询与参谋机构获得决策信
息。 四是通过各级民意代表机关，了解群众呼
声，获得信息。 五是通过新闻媒体获得信息。 六是通过民众信息渠道获得决策信息。
Байду номын сангаас
8、中国公共政策合法化的途径
➢ 由国家权力机关通过法定程序使公共政策 合法化
➢ 通过党的决策程序使政策合法化 ➢ 党和国家领导人的讲话、报告等也是政策
灾害、地区冲突、民族问题、人为的重大事 件等引起社会和政府的极大关注，从而使这 些问题尽快进入政府议程。 三是政治领袖和政府领导者的察觉与提议。 四是专家、学者和社会知名人士也常常成为推 动社会问题进入政策议程的重要因素。他们 的建议有时更能引起决策层的重视。
公共政策第5章第1讲
某一社会情况是社会问题 二、社会问题的类型 三、当前的热点社会问题
一、什么时候由谁来认定某一社会情况 是社会问题
社会问题是指一个社会的大部分成员和一部分 有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取， 应该引起全社会关注并设法加以改变。
克隆羊多莉诞生引发争议
1997 年 2 月22日，应该一位科学家成功地克隆出了 一只羊“多莉”。它的诞生震惊全世界。克隆技术 的产生意味着克隆人成为可能。绝大多数人认为， 人类应该采取联合行动，避免“克隆人”的出现。
3、食品安全——不要事后诸葛亮
有人说，中国人在食品中完成了化学扫盲，从 大米里认识了石蜡；从火腿里认识了敌敌畏；从咸 鸭蛋、辣椒酱里认识了苏丹红；从火锅里认识了福 尔马林；从银耳、蜜枣里认识了硫磺；从木耳中认 识了硫酸铜 ……今年，三鹿、鸡蛋又让我们知道了 三聚氰胺的化学威力。
4、看病难——不敢进医院
(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，政策 目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知 的，也不能够确定其风险。
质量状态
优良
清晰可辨 少量可计算 少量 少量 有限 共识 可把握
适度
清晰可辨 大量可计算 少量 大量 有限 共识 不易把握
不良
模糊或有争议 不可计算 大量 大量 无限 冲突 无法把握
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规 范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪。社 会规范允许一定程度的行为偏差；“偏差”具有一 定的相对性。
结构性社会问题指由社会自身结构不合 理所导致的一些社会现象。结构性社会问题 涉及社会生活的许多方面，其中最突出的就 是各种各样的不平等现象。 由价值观变化引发的结构性社会问题也 不在少数。如家庭问题、劳动问题、人口问 题、环境问题。
政策合法化
三.新西兰娼妓合法化
2003年06月25日，新西兰议会以60票赞成，59票反对 通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化社 会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓的行 为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建立一系 列的法律框架，使其受到法律的保护。提出此项法 案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说，他对这一结 果感到高兴，因为他多年来一直在督促议会去除新 西兰目前那些过时.偏颇的法规，但一直没有行动， 现在一切结束了。
1.关于公共政策合法化含义的考察 （1）托马斯· 戴伊
公共政策合法化可以分解为三个功能活动，即选择一 项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作 为一项法规加以颁布。 ——《理解公共政策》
（2）琼斯
At least two forms of Legalization can be identified for any political system: the first is legitimacy and the second is referred to as Legalization. Legitimacy is central to the existence of a political state. It involves authority, consent（同意）, obligation（义务）, support—indeed, the spectrum（频谱）of governmental relationships with people and their problems.
2.香港足球博彩合法化
香港特区政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化， 授权香港赛马会独家经营，以便打击非法赌球活动， 但禁止18岁以下青少年下注，也不接受以香港球队 比赛为赌局。
第五章-公共政策合法化
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三、民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的 基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统 一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产 党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚 持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策 的组织保证。 民主集中制包括民主和集中两个方 面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相 结合。
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政策合法化实例
国家改 革与发 展委员 会制定 计划方 案
国 务 院 审 定
全 国 人 大 审 议
国务院提出议案 人大将其列入议程 交付代表审议 确定方案
全 国 人 大 表 决
表决 通过 批准 公布
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行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧 密相联的。领导体制的不同往往导致合法化过程 的不同。 首长制：最高决策权由行政首长一人执掌，其他 成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是 一种典型的首长制。一次，林肯召集七位部长讨 论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最 后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜 利”。 委员会制：最高决策由委员会成员共同执掌，各 成员权力平等，采取少数服从多数原则。（瑞士）
公共政策合法化
■政策合法化的概念与作用 ■政策合法化的主体及权限 ■政策合法化的程序 ■政策法律化
一、政策合法化的概念与作用
1．“合法性”与“合法化”概念 “合法性”表明某一事物具有被承认、被认 可、被接受的基础，至于具体的基础是什 么（如某种习惯、某条法律、某种主张、 某一权威），则要看实际情境而定
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“合法性”概念有广义和狭义之分。 广义的合法性概念被用于讨论社会的秩 序、规范，或规范系统； 狭义的合法性概念被用于理解国家的统 治类型或政治秩序。
公共政策学第六讲 公共政策的制定与合法化
托马斯•戴伊，认为可以把政策合法化分解为三个功能活动， “即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它 作为一项法规加以颁布。” 我国学者对政策合法化也有研究。 著名学者张金马，认为，“政策合法化是指经政策规划得到 的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关 的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审 查活动所构成的。” 林水波和张世贤在《公共政策》一书中指出，在政治系统 中存在着两种层次的政策合法化，第一层次是政治系统统治正 当性的过程，即合法性过程；第二层次是政策取得法定地位的 过程，即政合法化过程。
——淘汰投票原则。
案例分析：博物馆免票之困 案例分析：政府拨款请民企老总体检疗养 案例分析：“喝酒文件助长吃喝风，政府是裁判员不是运 动员” 案例分析：苏州為何叫停公務員強制性帶薪休假
（一）为了效率还是为了福利 （二）分析：“三圈理論”檢測公共政策品質 （三）启示：公众滿意度的实现途徑 1、決策視野的多元化。 2、保持“三圓圈”的特定均衡。 3、追求利益的交集。 4、参与性的实现手段。
第六讲
公共政策的制定与合法化
一、公共政策制定概观 所谓公共政策制定，一般是指公共组织，特别是政府针对 有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标， 拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。 政策科学的奠基人拉斯维尔，在《决策过程》这一论著中， 将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和 评价七个阶段。 这是关于政策过程阶段划分的起源。 德罗尔，在对应付逆境的政策制定对策的论述当中提出了 对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策 制定过程划分为：政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案 的创新等几个阶段。
与公共政策的执行评估不同，政策方案评估是在政策出台 之前，对各种备选方案的可行性、可靠性等方面进行分析和论 证，说明各个方案的优劣。因此，又称作预评估，或前评估。
《公共政策学》期末复习资料
《公共政策学》期末复习资料公共政策：以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决,通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行动准则。
第三讲政策主体、政策客体、政策环境名词解释：1、政策主体:指直接或间接地参与公共政策的制定、执行、评估与监控等（政策过程）的个人、团体或组织。
官方决策者：指拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。
非官方参与者：1利益集团2公民个人3大众传媒：4思想库、5多元化：联合国、WTO、欧盟2、公共政策客体：是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的社会群体。
3、公共政策问题：就是能够进入政策议程的社会公共问题。
4、政策目标群体：就是公共政策直接作用与影响的社会群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。
简答题:1、目标群体之所以能够接受和服从，或反对和不服某一项公共政策，通常是出于以下几个方面的缘由:（1）政治社会化的影响;(2）传统思想观念和行为习惯的制约；3)对政策形式合理与实质合理的看法；（4)对成本收益的权衡；（5）对大局或整体的考虑；（6）避免受到惩罚；(7）环境条件的变化等。
2、公共政策问题的特征（1)公共政策问题的相互依存性(系统性）：政策问题是一个系统，整体在质上大于部分之和。
（2）公共政策问题的主观性：产生问题的外部条件是被有所选择地确定、分类、解释和评估的.（3）公共政策问题的人为性：政策问题的产生、存在和改变具有社会性，依赖于相关社会群体和个体，不存在政策问题的“自然”状态。
（4）公共政策问题的动态性：社会的动态性,人类文明的进步，社会行为方式发生变化，政策问题也变化4、政策环境的构成要素1、地理环境：地理环境与国家政治、经济、文化、军事等方面的相互作用及其对公共政策的重要影响。
2、经济环境：主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质和生产资料的所有制形式3、政治环境包括政治体制、政治结构、政治文化等，是公共政策最直接的影响因素.4、社会变迁公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向,使之能跟上形势变化与发展的脚步。
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第五章政策制定及合法化
主要内容
政策问题的产生与确认
政策议程的建立
政策规划
政策合法化
中国政策制定过程的特点与经验
政策制定（policy-making）:是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。
广义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
——部分
狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
——普遍、本课件
政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/政策方案合法化
第一节社会问题与政策问题
一、社会问题的产生
1、社会问题的涵义
社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。
2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性
3、社会问题的分类
1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。
2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。
4、社会问题产生
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。
二、政策问题的确认
1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。
问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程；
问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题；
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。
2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。
政策问题确认的原则：
第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。
总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
第二节政策议程的建立
政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
政策议程就是将社会提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度化议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同阶段。
一、公众议程与政府议程
1、公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
2、政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深入关切，感到有必要采取行动，并把这些社会问题列入政策范围的这样一种政策议程。
公众议程与政府议程不同
公众议程由一些抽象的或不完全成型的问题组成，人们认识比较模糊，处于问题的察觉阶段，其目的提起公众政策诉求。
政府议程由意义明确的项目组成，具有制度化的操作程序运行方法，其目标就是对客观事实作出主观认定。
一般情况，社会问题转变为政策问题，先要经过公众议程，然后政府议程，但有例外。
3、政策议程的三种类型
美国学者罗杰•科布以政策诉求的主体为标准，提出：
外在创始型；政治动员型；内在创始型
二、政策议程建立的条件
1、公民个人的作用
2、利益团体的作用
3、政治领袖的作用
4、政府体制的作用
5、大众传媒的作用
6、问题自身的作用
三、政策议程的引发机制
政策科学家科布和艾尔德认为：
内在引发机制：自然灾害、意外的人为事件、科技方面的重大变革、资源分配中偏执与失衡、生态变迁。
外在引发机制：战争法案、武器技术的进化、国际冲突、世界性联盟的格局。
政策科学家J•E•安德森在《公共决策》中认为：
某种危机或惊人事件、抗议活动（或使用暴力手段）、新闻媒介、公共突发性事件预案
琼斯和马瑟斯《政策形成》总结为：
政治领袖、政治组织、代议制、选举制度、行政人员
利益团体、专家学者、公众、大众传媒、危机和突发事件
四、政策议程建立障碍
1、政治原则的偏离
2、价值体系的排斥
3、政府体系的封闭
4、承受能力的不足
5、表达方式失当
五、政策议程建立的策略1、社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限介入；（政府不知、政府有权无能、政府有能无权、政府轻重缓急）
2、政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体和个人只是有限介入；（保护环境、弱势群体、危机现场、自我保护）
3、政府及社会团体与个人都主动；（完全吻合、完全相反或基本相反引发更多问题）
4、政府与个人、团体都不主动介入（理论存在，实践少）
第三节政策方案规划
一、政策方案规划
政策方案规划，是指对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。
二、政策方案规划的原则
1、信息完备原则
2、系统协调原则
3、科学预测原则
4、客观公正原则
5、参谋咨询原则
6、目标优化原则
7、效益考量原则 8、现实可行原则
9、民主参与原则
三、政策方案规划中的思维方法
1、经验思维
2、逻辑思维
3、直觉思维
4、创新思维
四、政策方案规划程序
1、政策目标的确定
2、政策方案的设计（5W1H）
3、政策方案的评估
4、政策方案的选择
政策方案的评估方法：
可行性评估：政治、经济、行政、法律、技术、社会等可行性；预测性评估：专家会议法、德尔菲法、投入产出分析法、时间序列法、回归分析法
如何确定政策目标：
首先，目标要具体，不能含糊不清；其次，目标定位要恰当，防止偏高或偏低；再次，目标具有可检验性，分阶段分具体指标；最后，目标确定应该具有前瞻性。
第四节政策合法化
一、广义的政策合法化
一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。
二、狭义的政策合法化
1、合法的政策主体：六要素
2、合法的政策程序：程序公正
3、合法的政策内容：实质公正
4、政策法律化：立法活动
政策法律化应具备的条件：
一是对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法律轨道，以更好地保障其作用的实现。
二是具有长期稳定性地政策可以上升为法律，不能朝令夕改。
三是只有比较成功地政策才能上升为法律。
三、政策合法化的地位和作用
1、政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；
2、政策合法化是决策民主化、科学化、法制化的具体体现；
3、政策合法化是依法治国的需要。
4、政策合法化是转变政府职能，促进市场经济发育的保障。
四、政策合法化的路径依赖
1、立法听证制度与政策合法化
2、行政程序制度与政策合法化
3、政务信息公开制度与政策合法化
4、公民参与与政策合法化
5、协商制度与政策合法化
6、救济监督制度与政策合法化
第五节中国政策制定的特点与经验
一、中国政策制定的特点
在中国，社会结构分化程度比较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究、调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。
因此，中国公共政策制定过程呈现出一种“内输入”的特征。
政府管理科学化：行政机构的合理化；行政管理职权明确化；管理理论的现代化；管理方法和手段的科学化；管理人员的专业化
二、中国政策制定的原则性要求
1、坚持实事求是
2、坚持调查研究
3、坚持从人民群众的根本利益出发
4、坚持民主集中制
三、政策制定的公众参与和群众路线
1、建立民意调查制度
2、信息公开与新闻媒体的介入
3、举行公开听证会
4、院外集团与游说制度
5、公民请愿与公民投票
6、协商谈判制度
四、“摸着石头过河”的政策制定模式
1、注意摸索，大胆创新
2、由浅入深，循序渐进
3、从点到面，协调发展
思考题
1、影响政策议程建立的因素(条件)有哪些？
2、政策议程建立的障碍表现在哪些方面？
3、运用实例说明政策规划的基本原则？
4、阐述政策合法化及其路径依赖？
5、我国政策制定的特点与经验是什么？。