第五章 公共政策制定与执行

公共政策的功能
• 公共政策作为约束人们行为的规范和准则，具有直接或间接引导人们行为的作用。这种导向作用不仅包 导向功能 括观念和行为上的引导，而且还包括价值取向的引导。
• 调控功能是指公共政策对包含于社会公共问题中的各种利益矛盾具有调节和控制的作用。 调控功能
• 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。 分配功能
• 如果说在传统的公共行政模式中政策制定和政策执行二分还是理论上的说辞的话，那么在新公共管理模式中，政策制定 和政策执行的二分便成了一种组织上的事实。在传统的公共行政模式中，“政治与行政二分”或“决策与执行分开”是 与西方国家的“三权分立”制度相契合的，它带有一种理论上和制度上的合理性。但是，在现实中，由于议会授权行政 机关，这使得行政机关获得了大量的行政自由裁量权。这一自由裁量权的使用在相当程度上模糊了“政治与行政”或“ 决策与执行”两者之间的边界。因此，传统公共行政尽管在法理上坚持“政治与行政二分”，但在实践上则产生了决策 与执行融合的趋势。
• 公共政策通常指的是政府制定的、用来解决社会公共问题的、具有权威性的解决之道，它通常以文本 的形式出现。从形式来看，政府出台的政策文本千差万别。从内容来看，公共政策涉及调节个体行为、 构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务。从政府立场来看，公共政策通常反映了政 府的偏好。从目的来看，公共政策是政府运用自身所掌握的公共权力对社会价值进行权威性的分配。 从决策的角度来说，公共政策的制定是一种政府对各种社会问题进行反应的行为，是一个做出决定、 产生政策文本到落实政策的过程。这表明，公共政策过程是决定公共政策效应的关键因素。
政治政策 经济政策 社会政策
根据政策所涉利益或成 本等的不同属性
根据政策制定的政 府层级差异
全国性政策 地方性政策
分配性政策
再分配性政策
管制性政策 自我管制性政
策
CONTENTS
第五章 公共政策 制定与执行
公共政策概述 公共政策制定与执行的三种范式 公共政策过程 公共政策过程中的公众参与
政策制定与执行关系的变迁
• 随着新公共治理的兴起，由于参与者构成成分复杂，且采用了多种法律性规范，治理过程中又大量使用了协商等决策方 式，这使得协商民主大行其道，决策与执行之间的关系日趋模糊。新公共治理模式不仅改变了行政系统中的决策与执行 分开的传统，而且也在一定程度上改变了“三权分立”的制度基础。“三权分立”的基础是选举民主，票决不仅是政权 更替的方式而且是民主决策的手段。因此，政治与行政分开的逻辑之一在于政治决策是通过票决也就是通过集体决定的 方式做出，而行政执行则采用的是集中和行政首长负责制，决定由首长单独做出。然而，新公共治理模式无论是在政治 决策中还是在行政执行中，都大量采用了对话讨论、协商民主、缩小分歧和达成共识等方法，逐步形成了“公共决策、 共同执行”的混合模式。
• 为了维持或巩固某种秩序或实现某种目标，公共政策的制定中常常会运用干预、制约、禁止等管制性政 管制功能 策工具，这体现了公共政策的管制功能。
• 公共服务是政府的一项基本职能。政府向社会公众提供规范化、人性化、制度化的公共服务，是实现公 服务功能 共利益的方式之一。
根据政策适用 的领域
公共政策的类型
公共管理导论
竺乾威，朱春奎，李瑞昌著
CONTENTS
第五章 公共政策 制定与执行
公共政策概述 公共政策制定与执行的三种范式 公共政策过程 公共政策过程中的公共参与
CONTENTS
第五章 公共政策 制定与执行
公共政策概述 公共政策制定与执行的三种范式 公共政策过程 公共政策过程中的公共参与
公共政ห้องสมุดไป่ตู้的含义
• 所谓部分性，是指公共 政策效应的有限性。所 谓整体性，是指公共政 策潜在影响的全面性。
• 所谓时效性，是指公共 政策解决当下问题，因 而政策工具具有时间的 痕迹。所谓超前性，是 指政策理念和政策工具 要有预见性，因为社会 在快速变化，政策时常 滞后于政策问题，
• 德博拉·斯通认为，在 政策目标中有四个相互 矛盾的目标：公平 （equity）、效益 （efficiency）、安全 感（security）和自由 （liberty）。这些目标 不仅自身内部含义复杂、 含糊不清，而且各个目 标之间难以选择，但是， 这些目标时常又共存于 公共政策之中。
• 在新公共管理的改革中，一些西方国家（如英国和新西兰）设立了专门从事执行公共政策或者提供公共服务的“执行局 ”，这一举措将决策与执行从组织上明确地区分了开来。在传统公共行政模式中，决策与执行（政治与行政）的二分更 多体现的是立法权与行政权分立；而在新公共管理改革中，决策与行政二分的重点则放在了行政机关中决策职能与执行 职能的分开，即行政机关更偏重于做出决策或政策制定，然后由执行局（改革后的执行局不再是行政机关中的一个下级 单位）具体执行或者外包给其他准公共部门。在英美等新公共管理运动比较兴盛的国家，准公共部门既可以是行政机关 设立的，也可以是立法机关设立的，还可以是社会组织设立的。准公共部门的设立来源不一，也引发了准公共部门执行 公共政策或提供公共服务时，究竟是按照设立部门的意图实施政策还是按照委托部门来执行政策等问题。
• 不管公共政策过程是否存在阶段或阶段以怎样的形式出现，作为一个过程，它总是涉及三个方面的因 素，即决策者和受政策影响的利益相关者、政策工具以及决策过程所涉及的环境因素，政策是这三者 互动的结果。
公共政策的特征和类型
公共性与政治性
部分性与整体性
时效性与超前性
公平性与效益性
• 公共性指的是公共政策 是以公共利益为导向、 代表民众利益并获得民 众支持的，而政治性指 的是公共政策是由当政 者（或统治阶级）制定 的，它体现了当政者 （或统治阶级）的意志， 是政治决策的产物。
• 公共政策过程产生了公共政策效应，但对政策过程的理解有两种不同的观点。 • 一是阶段论。阶段论者认为，政策过程是由一系列环节或阶段构成的，尽管阶段论者在具体的构 成环节和阶段以及这些环节或阶段的顺序上有分歧，但一般认为政策过程包括议程设置、政策形 成、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结这几个阶段或环节，这些环节构成了政策生命周 期。 • 二是反阶段论。反阶段论者认为，现实生活中的问题非常复杂，不太可能以单纯的直线模式呈现， 可能出现的往往是“决策—执行—再决策”这样的渐进过程，或者政策一出台便遭搁置；因此， 不存在政策过程中的各个阶段或者环节，它们之间也无逻辑顺序可言。