3 第三章 公共政策议程
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3 第三章 公共政策议程
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——Barbara Nelson, 议程设定可以分为四个阶段： A、问题认识：一个问题引起注意，并被认为具有 需要政府采取行动的潜力。问题要足够的重要， 使政府行为者严肃地考虑 B、问题采纳：作出是否对问题作出反应的决定 政府在这个方面是否具有合法的职责？ 是否能够发现、作出恰当的反应？ C、问题的优先性：纳入议程清单，并就优先性排 序 D、问题保持：问题保持到决策阶段
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解释这个现象——为什么“实质性问题，象征性回应” 政府决策者采取象征性政策有几个原因： 有些问题其强度可能很大，但范围却可能很窄，政策制 定者可能以表征性的答复或象征性的回应来承认问题的 重要性，但与此同时却不做什么事情来解决问题。 政策问题构成十分复杂，难以作出选择，就可能对各方 的实质性问题给予象征性的关注，因为最低限度的回应 是唯一可行的回应。 象征性地承认一个问题，能够同时安抚社会的各种疏离 因素，并且产生最低限度变化 。
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1、问题进入政策议程的条件 Roger W.Cobb and Charles D.Elder认为， 一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三 个标准： 该问题必须是受到广泛关注的问题（范围）； 相当数量的公众提出必须采取行动的要求（强 度）； 必须为一个适当的政府机构所重视。
安德森：《公共决策制定》 科布、爱尔德：《美国政治中的参与：确定议程的动力学》 琼斯：《公共政策研究导论》
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第三章 公共政策系统分析
2、政治环境 影响公共政策的政治状态，如政治体制、
制度、结构、关系等。 影响政策性质 决定政策系统的民主化程度 公共政策的合法化程度
要充分厘清中国发展的核心利益和非核心利益。 中国发展的核心利益是主权的尊严、领土的完 整、社会的稳定。具体说包括：台湾问题的和 平解决；西藏、新疆等少数民族地区的稳定和 繁荣；西沙群岛等尚有争议的领土问题上的主 权尊严……
强制性工具（借助政府的权威和强制力，没有多 少自由决定的余地）：管制、公共企业（国有企 业）、直接提供；
混合性工具（自愿和强制结合，允许政府不同程 度干预，但最终仍由私人做出决策）：信息与规 劝、补贴、产权拍卖、税收与使用者收费
4、利益集团左右政府决策的方法
1、参与国家选举，例如角逐立法机关的议 席
2、以说理方式游说政府或立法机关 3、争取社会支持，如以游行、请愿或发起
签名运动等形式来引起公众注意及向政府 施压。
5、院外集团（第三院）
西方国家中为了某种特定利益而组成的企 图影响议会立法和政府决策的组织。其活 动常在议会的走廊(lobby)或接待处进行，故 有院外活动集团、罗比分子或走廊议员之 称。因在很大程度上可左右议会立法过程 和结果，故又被称为议会两院之外的第三 院。游说集团
公共性利益团体：主要是争取其成员非经 济性的共同理想，他们成立的目的主要是 争取公共利益或透过成立利益团体来向大 众推广其理想。英国学者称这类团体为促 创团体，以别于一般的经济性利益团体。 环保组织、争取妇女权益及主张保障弱势 社群的组织均属于公共利益团体。
（2）影响公共政策的制定
直接游说、间接游说、司法诉讼、政 治捐款、示威抗议等方式。三类方法：
第三章 公共政策系统分析
运用系统理论从政策主体政策客体政策环境角度 对公共政策的运行进行分析。
3第三章公共政策议程讲解
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类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
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三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直接进入政府议程。
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二、政策议程设置的触（激）发机制
我们先看一个案例。
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问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
中国公共政策议程设置的模式
政府议程
政府议程又称正式议程，是指某些社会问题已 经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采 取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的 一种政策议程。 政府议程一般分为常规议程和非常规议程两类。 常规议程是指政府职能范围内经常出现的、政 府必须定期加以解决的政策问题。 非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的 公共问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解 决的政策议程。
(1)首先，事件或问题必须明朗而严重: 一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才 有可能引发社会公众和政府组织的高度关注， 从而进入政策议程。 (2)要有政治权威领导人及专家学者的预 测性发动,敏锐的政治权威领导人或有关专 家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉， 那么他们就会及时地把它提出来。
（3）要有正常、民主和开放的察觉机制与 过程。 正常的问题察觉机制:能对各种政策问题经常保 持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、 分析和研究、以便形成政策议程的构建的机制； 民主的问题察觉机制：指问题的察觉机制应该 体现民主性； 开放的问题觉察过程：指有关组织的问题察觉 系统不应该是自我封闭的。
中国公共政策议程 设置的模式
演讲人：杨赛楠
目录
公共政策议程概述 1 2 公共政策议程确立的条件与途径
3 公共政策议程确立的模式
4 中国公共政策议程设置的模式
第一节 公共政策议程的概述
政策议程通常是有关公共问题受 到政府及公共组织的高度重视并被正 式纳入其政策讨论和被确定为予以解 决的政策问题的过程。
2.动员模式 与关门模式一样，动员模式里的议程也 是由决策者提出的；与关门模式不同的是， 在动员模式里，确定一项议程后，决策者会 千方百计设法引起民众对该议程的兴趣，争 取他们对该议程的支持，也就是一个先有政 策议程、后有公众议程的过程。
《公共政策分析》第三章 公共政策系统分析
2. 影响公共政策的制定
• 直接游说、间接游说； • 司法诉讼、政治捐款； • 示威抗议等方式。
（一）利益集团
Байду номын сангаас
NGO是否利益集团？
?
厚德 · 博学 · 求是
（一）利益集团： 美国的利益集团
厚德 · 博学 · 求是
（一）利益集团： 美国的利益集团
厚德 · 博学 · 求是
（一）利益集团
团体主义理论
厚德 · 博学 · 求是
（四）思想库（现代政策研究组织）
1.提供政策建议， 充当咨询参政机构；
3.提供政策结果信息， 充当评估机构；
3.功能
2.提供学术思想， 充当认识机构；
厚德 · 博学 · 求是
4.向政府输送官员和专家， 充当人才的交流、储备机构。
5.制造舆论、传播思想， 充当宣传机构。
民间思想库与官方思想库之比较
3.1 公共政策主体
公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。
安德森
包括官方决策者和非官方决策者
琼斯
政府外部和政府内部
厚德 · 博学 · 求是
基本相同，只是表达不同
一、官方决策者
决策一般包括立法~、行政~和司法~ 。 我国：立法~ 、司法~ 、行政~和执政党~ 。 也有人认为司法部门一般不参与决策，只是解释、细化和执行。 这种分歧的根源在于对决策的理解不同。是国家层次还是一般层次。
厚德 · 博学 · 求是
二、非官方参与者
（二）政党：通过选举将自己的政治纲领转化为公共政策。 （三）大众传媒（国家的第四种权力）
（1）传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。 （2）引导社会舆论影响公共政策议程设置。
公共政策议程建构的价值诉求和因素分析
公共政策议程建构的价值诉求和因素分析摘要：公共政策议程是公共政策分析的阶段论中，连接问题建构和政策决策的关键环节，就像是一面“筛网”，种类繁多的政策问题只有通过它的“过滤”才能在问题竞争中顺利得到当局的重视，从而进入政策制定过程。
政策研究者必须遵循公共性、民主性和合法性的价值导向，在宏观的理论指导上把握正确的方向。
并且对社会问题得以进入政策决策运行轨道的常态化的、对应性的“催化质”即政策议程的触发机制进行充分重视，从而推动公共政策的科学化、民主化和法制化，从而为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。
关键词：公共政策议程；公共利益；价值诉求；因素分析一、公共政策议程建构概述公共政策在政治和社会运行中起着十分重要的作用，正如格雷戈里·曼昆（N.Gregory Mankiw）所指出的，在某种程度上，一个社会的兴衰荣辱取决于政府所制定的公共政策。
公共政策议程是公共政策分析的阶段论中，连接问题建构和政策决策的关键环节，就像是一面“筛网”，种类繁多的政策问题只有通过它的“过滤”才能在问题竞争中顺利得到当局的重视，从而进入政策制定过程。
“一些进入决策者视野，并感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”对公共政策议程进行宏观把握可以解构为以下六个问题：第一，公众所关注的特定的社会问题在怎样的情景下才能产生被排进政策日程。
第二，多元社会主体中，哪些有能力促进社会问题进入政策日程。
第三，这些多元社会主体在问题的观察和认定中的影响力的博弈。
第四，进入政策议程的社会问题是否真实，是否反映和体现了公共利益。
第五，若某一特定的社会问题进入议事日程，需要通过哪些具体程序。
第六，已经被排进议事日程的社会问题如何从与其他社会问题的竞争中脱颖而出。
那么公共政策的议程建构是通过怎样的理论和现实机制来排除某些公共性问题转入到公共政策决策进程中来？对激发公共政策议程建构的因素进行分析，将有利于解决这一问题。
二、公共政策议程建构的价值诉求正如邓恩（Dunn）的论述：“正确构建政策问题有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。
浅谈公共政策议程设置模式
浅谈公共政策议程设置模式作者：陈文芳来源：《魅力中国》2010年第23期摘要：建立公共政策议程是公共政策制定过程中的起始阶段,公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题,并直接影响着公共政策质量。
任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。
在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。
影响决策过程是权力的一面，影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
关键词：公共政策；议程设置；公众议程；模式中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0094-一、公共政策议程内涵所谓政策议程，又称政策日程，是指某一公共问题引起政府及其他公共权力主体的深切关注并被正式纳入其政策讨论，确定为予以解决的政策问题的过程。
一个问题能否提到政府机构的议程之上是该问题得以解决的较为关键的一步。
它决定着什么样的社会问题和政治问题会成为议案进入决策领域，也决定着政府是否会对其采取行动、何时采取行动以及采取什么行动。
“公共政策的议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。
”传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。
这三种议程的设置是互相关联的。
二、中国公共政策议程模式罗杰·W ·科布在《比较政治过程的议程制定》一文中, 根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响力的范围、方向和程序, 把政策议程的模型划分为三种类型: 内在创始型、政治动员型、外在创始型。
“而我们依据中国政策议程提出者的身份与民众参与的程度也提出了四种议程设置的模式。
”1.动员模式。
动员模式里的议程是由决策者提出的，在这种模式里确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。
首先，广大民众具有强烈的参与意识。
其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。
第三章 公共政策过程概述
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教学目的
政策过程的阶段途径
政策过程模型
中国的政策过程（讨论）
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第一节 政策过程的阶段途径
阶段途径（/模式，stage model）：把政策 过程分为若干阶段加以分别研究的途径
【阶段论者：坚持对政策过程进行阶段划分的学者】
阶段途径有很多称呼：步骤路径（step-bystep approach）、阶段性探讨框架（ stage heuristic framework、也译阶段启发法）、教 科书途径（textbook approach）
发展与成熟阶段：琼斯五阶段论
1 2 3 4 5 • 问题认定 problem to government（分为：感知、定义、聚集、 组织、描述等环节） • 方案制定（细分为：酝酿、立法、拨款等环节） • 方案执行（包括组织、解释、应用等环节） • 方案评估（包括详述、测量、分析等环节） • 方案终结（细分为修改方案、终结政策等环节
问题(problems） 解决方案(solutions) 参与人员(participants) 决策的机会(opportunities)
5非理性模式—垃圾桶模式
垃圾桶模式认为，组织就像一个垃圾桶，四要素被随意地丢 进桶里，并混合在一起。决策取决于决策者不经意碰上四要 素遇合的结果，决策结果是未知的、偶然的、不可预测的。
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发展与成熟阶段：布鲁尔和狄龙六阶段论
• 创意/创议：制定目标，设计方案
• 估计/预评：讨论问题，提出方案
1 2
3
4 5 6
• 选择：讨论方南，选择方案
• 执行：制度实施规则，监控实施情况 • 评估：比较与判断绩效 • 终止：分析成本效果，改善或结束政策
《政策分析的基础》一书：确立了政策过程的基本阶段及其理论基础； 对20世 纪70年代中期以后政策过程的阶段框架的形成产生了深刻的影响。
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二、政策议程设置的触（激）发机制
我们先看一个案例。
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问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
政策： 承包制
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类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
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制度议程/政府议程（institutional or governmental agenda）
含义：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策 问题的过程，由立法者和政府官员觉得有责任予 以积极关注的问题组成的。 特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内 容上比系统议程更加详细、具体。 主体：立法机关、行政机关、司法机关等。
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2、触发机制的因素
触发机制的构成因素来自三个相互作用的方面： ——范围：是指受到触发机制影响的人数规模； ——强度：公众宽容或愤怒的程度； ——时间：事件展开的时段。 这三个因素共同构成要求政治变化的核心因素， 每一个因素的出现与其它因素结合起来，形成触 发机制对公共政策过程的潜在影响。
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3、协同和不协同的触发机制因素
再回到开始的案例，思考三个因素的协同作用。
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触发机制的构件：范围、强度和时间
长久
短暂 广
触发时间
范
围
窄 低
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议程在政策过程（循环）中的位置 政策制定
政策议程
方案规划
方案合法化
解释模型
解释模型
解释模型
进 入 执 行
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象征性议程—— 含义：指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会 和决策者政治上的关注的议程。 “象征”具有牵动公众共同意识的功能，其意义是能使 比较狭窄的主题或行为转化成较宽广的议题。 特点： ——多集中于价值领域而非权力和资源分配上； ——涉及社会的一些价值、感情和精神激励因素而受到 有关方面关注； ——象征性行动具有“安全阀”的性质，这使得政策议 程表面上包含许多更富变化的感觉，但却不是实际发生 的变化：象征性政策议程提供了一种补偿性的幻觉。
在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重 要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常 问题转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题 随之引起触发事件。 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政 治压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变 化。
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2、格斯顿：实质性议程与象征性议程
实质性议程—— 含义：指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题 的议程。 这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈争论。 三个指标： ——相当数量的公共资源的分配岌岌可危； ——问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛关注； ——问题必定隐藏着巨大变化。 典型例子——经济领域，如税收；移民；种族团结；环 境；暴力犯罪；死刑；吸毒等。
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五、政策议程确立的过程模型
在政策制定过程中，政策问题能够进入议程成为了至关 重要的一个环节，不进入议程问题就没有通过政府来解 决的可能。 议程的确立经历了一种什么样的过程？这成为众多学者 关注的一个焦点，建立了何种模型来研究议程确立的过 程。 政策议程设定模型——
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——Barbara Nelson, 议程设定可以分为四个阶段： A、问题认识：一个问题引起注意，并被认为具有 需要政府采取行动的潜力。问题要足够的重要， 使政府行为者严肃地考虑 B、问题采纳：作出是否对问题作出反应的决定 政府在这个方面是否具有合法的职责？ 是否能够发现、作出恰当的反应？ C、问题的优先性：纳入议程清单，并就优先性排 序 D、问题保持：问题保持到决策阶段
安德森：《公共决策制定》 科布、爱尔德：《美国政治中的参与：确定议程的动力学》 琼斯：《公共政策研究导论》
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2、进入议程的障碍 与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构 成政策议议程的障碍因素。 ——例如，事件和问题并没有明显的严重化；领 导人和精英并未察觉其严重性；社会缺乏正常的、 民主和开放的察觉机制。 凡不符合社会既得利益者价值规范的问题或要求； 不符合社会制度和程序要求的问题，也难以进入 政策议程。
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3、隐蔽的议程 含义：指少数人操控政策议程，政府当局设法忽视一个 问题，或有设法阻碍政府当局提出一个问题，以至于至 关重要的政治问题被这些私下控制一些公共事务的人排 斥在公共政策过程之外。 特点：限制了政府出台的政策，威胁了公共利益； 实质：为了减少资源或政治威望的重新分配等，强势的 私人利益就左右或者阻碍重大政策进入政府议程； 分析：议程建构的过程必须是开放的，一项政治制度的 政策议程如何反应公众对公共问题的要求？议程制度到 底是偏袒的还是具有代表性的？
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四、问题如何进入议程？议程设定的过程
——不可否认，时机和运气在议程设立过程 中发挥着重要的作用，特别是在对公共政策进行 较大地或根本修改时。 ——那么，政策议程的设立过程是否具有 预测性、控制性和有序性呢？
第三章 政策议程
政策议程界定 政策议程设置的触发机制 进入议程的途径与障碍 政策议程的类型
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一、政策议程界定
政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功 能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规 划和方案的合法化等功能环节或阶段. 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的 起始阶段的一种功能活动。
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西方学者对建立政策议程途径的概括
安德森 1.政治领导介入 2.危机/引人注目 事件 3.抗议活动 4.大众传媒注意 科布、埃尔德 内部： 1.自然大灾害 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会、罢工 6.生态变化 外部： 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化 琼斯 1.政治运动 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模宣传个人 的努力 4.先前政策的应 用
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解释这个现象——为什么“实质性问题，象征性回应” 政府决策者采取象征性政策有几个原因： 有些问题其强度可能很大，但范围却可能很窄，政策制 定者可能以表征性的答复或象征性的回应来承认问题的 重要性，但与此同时却不做什么事情来解决问题。 政策问题构成十分复杂，难以作出选择，就可能对各方 的实质性问题给予象征性的关注，因为最低限度的回应 是唯一可行的回应。 象征性地承认一个问题，能够同时安抚社会的各种疏离 因素，并且产生最低限度变化 。
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三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直puter Software Nanjing University