我国社会保障制度的演变与发展轨迹

我国社会保障制度的演变与发展轨迹

作为社会主义国家，中国从建国开始就非常关注社会保障问题，中华人民共和国第一部宪法（1954年）第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险，社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”但是，正如《世界人权宣言》所指出的那样，一个国家社会保障制度是受到国家的组织和资源情况制约的。新中国成立后50年来，实现宪法规定的社会保障权利经历了曲折的发展过程,大体上可以划分为五个阶段：

第一阶段

从1949年到1969年。新中国成立后，实行社会保障制度成了当时的基本国策。政务院于1950年发布施行《救济失业工人暂行办法》，对减轻工人生活困难，保护劳动力，帮助失业者就业、转业，特别是对恢复各国营、私营企业的生产，扩大经营范围以及创办新企业，起到了重要的作用。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁布施行。由于1951年劳动保险条例是在国家财政经济还没有全面恢复的困难情况下制定的，某些保险待遇较低，在实施范围上也只能采取重点试行的办法。随着国家财政经济状况逐步好转和大规模的经济建设全面展开，1953年1月2日政务院修订公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，又提高了若干劳动保险的标准，到1956年已扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航、石油、地质、水产等部门，部分集体企业参照执行，经济条件差的集体企业可以订立劳动合同。

1957年国家对原有的保障制度进行了修改，主要是放宽退休条件，适当提高了退休的待遇标准，并实行了企事业单位和国家机关职工统一的退休制度，从而解决了企业和机关职工退休办法不统一的矛盾。这段时期的养老保险，事业单位由人事部门管理，企业由劳动部门和工会共同管理。

这个阶段还修改、补充了干部和工人退休、退职的规定，加强了对女工的保护，在医疗保险中增加了对职业病的保障，进一步扩大了保障范围。

第二阶段

从1969年到1978年。由于文化大革命的开始，劳动保险管理机构被撤销。1969年2月，国家财政部规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。这样，在整个70年代，社会化的劳动保险又被办成了“企业保险”。

第三阶段

从1978年到1993年初。这段时期我国实行改革开放的政策，随着经济体制改革的深入进行，需要社会保险提供相应的保障。于是社会保障制度进行了许多改革，内容主要有以下几方面：

1984年4月6日，中央财经领导小组会议决定对城镇集体企业实行法定养老保险制度，之后制定了《城镇集体所有制企业、事业单位职工养老保险暂行条例》。1984年国家在全民所有制企业建立了退休费用社会统筹试点。在市、县一级的国有企业之间按照以支定收、略有结余的原则，实行养老金的统一收缴、发放以及对职工养老问题的统一管理。

1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》和《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，首次在我国建立了国营企业待业保险制度，并实行了用工制度改革，起到了稳定劳动合同制工人队伍的良好效果。1993年4月12日国务院发布《国有企业职工待业保险规定》。

1991年，国务院原则上通过了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业、个人共同负担。这个决定走出了个人缴纳部分养老保险费的新路子，并明确规定实行退休费用社会统筹，逐步由市、县级统筹过渡到省级统筹，统筹体制在全国范围内实施。

第四阶段

从1993年召开十四届三中全会到1997年。这段时期确立了建立社会主义市场经济体制的目标，社会保障制度也进行了相应的改革。党的十四届三中全会出台了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对中国的社会保障体制特别是养老保障体制做了几项原则性的规定，主要有：（1）建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系；（2）重点完善企业养老和失业保险制度，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的模式；（3）规定建立统一的社会保障管理机构，基本上按民政部门负则农村保险和社会救济、优抚、社会福利，劳动部门负责城镇保险、企业福利，人事部门负责公务员的福利和保险；（4）规定社会保险不以盈利为目的，社会保障行政管理和社会保险基金运营分开。这次所提出的—些原则在中国的社会保障改革中具有里程碑式的意义，首次提出个人账户的概念，将个人最终养老金收益与个人贡献紧紧地结合在—起并提出基金统筹是不容置疑的改革目标和方向。

1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法一和实施办法二。这两个实施办法的

共同点是将职工和企业缴费分为“社会统筹”和“个人账户”两个部分，但在比例结构上有较大的差异。

由于1995年的方案回避了以有效方式偿还老职工的养老金的问题，导致在各地实际的运行过程中，个人账户普遍为空账户，基金积累也并没有真正形成，没有按照十四届三中全会所提出的目标真正建立个人账户，其它有关的制度建设和发展目标也并没有实现。劳动部、体改委等部门经过协商后，形成了—个方案，于1997年8月公布，在统一制度、加强基金的社会化管理及提高统筹层次上有所进步。但与前述方案相同的是，这次仍没有明确地提出如何解决老职工的养老金来源问题。

1997年方案制定出来以后，国家又在多方面采取措施，为此方案的完善提供多方面的有利条件。最重要的是1997年9月党的十五大提出“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的保障”，提供了政策支持。

第五阶段

自1998年开始至今。1998年3月召开的九届人大，提出了政府机构改革的初步方案，将原有的国务院的41个部委合并为29个，将养老、医疗、失业保险统—归劳动和社会保障部一个部门来管，改变了原来“五龙治水”、“三龙治水”的局面，也更有利于制定统—的政策，统一开展工作。在保障国有企业下岗职工基本生活、促进国有企业下岗职工再就业方面，在深化养老保险制度改革、推进医疗保险改革、促进失业保险向法制化迈进等方面都取得了重大进展。

1998年11月，国务院在北京召开全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，会议讨论和通过了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。

在失业保险方面， 1998年12月通过了《失业保险条例》（1999年1月22日发布施行）。到1998年底，全国有7932万职工参加了失业保险。

到1999年，我国社会保障改革又有新的进展，主要是发布了《社会保险费征缴暂行条例》及配套的《社会保险登记管理暂行办法》、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》、《社会保险费征缴监督检查办法》以及《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》。此外，必须提到的是，1998年特大洪灾发生之后，我国社会保障体系中的社会救济、慈善等体制都得到了空前的展现。2000年12月25日，国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，这标志着中国社会保障制度改革进入到了一个新的阶段。

党的十六大以来，中共中央提出构建社会主义和谐社会的目标，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障开始进入城乡统筹发展和制度创新完善的新阶段。

我国城乡社会保障制度发展严重失衡，在制度设计中长期忽视农村社会保障制度建设。进入新世纪以来，党和国家开始重视农村社会保障制度的建设。200 3年，新型农村合作医疗制度在全国部分县（市）试点。2005年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出积极、稳妥地解决农民工社会保障问题。2007年，国家开始在全国农村建立最低生活保障制度。在城市，2003年国务院发布的《工伤保险条例》进一步完善了工伤保险制度。2009年中央出台了深化医药卫生体制改革的意见，确立基本医疗卫生制度回归公益性、基本公共卫生服务均等化，并逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，体现了我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大改革。

这一时期，国家进一步明确了社会保障制度改革的目标、原则，逐步建立起了以社会保险为主体，包括社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障以及慈善事业在内的社会保障制度框架。但改革过程中出现的农村社会保障制度的缺失、社会保障基金供给不足、社会保障法制化进程缓慢、转制成本等问题也亟待解决，我国社会保障制度的完善仍然任重道远。

现状

由于当前中国实施的社会保障模式不能适应当前中国经济改革与发展的需要，因此，尽管我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系作了大量工作，但是，当前我国社会保障模式及其运行状况还远远不能适应经济改革与发展的需要。

首先，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。。中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及时建立以个人帐户为基础的社会保障体系，中国政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本，并且会被迫在经济发展程度较低的条件下进入老龄化社会，并被迫投入更大的成本来解决这一问题。根据粗略的估算，中国社会的老龄化推进很快，2000年左右将进入老年型国家（即65岁以上的老年人口将占总人口的7%），2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的基本养老保障。显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持续性将受到威胁。

其次，当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后，会扭曲经济运行中的积极的激励机制。在退休职工占人口较大比重时实施当前的现收现付模式，就会使在职职工的个人所得在纳税后，一方面要负担相当比例的退休职

工，另一方面还需要承担自身的社会保障成本，最后所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。我国这样一个人口大国在进入老龄化社会以后，在职职工在社会保障方面的成本会相当高。如果按照目前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工资的提取率将达到32.3%，到2040年将达到40.2%。

第三，当前的社会保障模式不符合现代科技发展的新趋势。为了控制社会保障的成本，当前我国对于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的控制，如限制特定的新药品的报销等。但是，当代科技进步主要体现在生物化工、医疗器械、信息技术等方面，这些领域的技术进步在很大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等创造了更好的条件；即便政府限制退休职工对这些新技术的应用，在社会观念、家庭观念的影响下，退休职工所在的家庭、企业也可能会积极为退休职工创造条件运用这些成本较高的新技术，这就进一步扩大了事实上用于社会保障的成本。

第四，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍。正如我们在《企业改革：模式选择与配套设计》一书中指出的，企业运算社会保障体系方面的沉重负担，"本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度"。现实地看，巨大的社会保障成本已经成为不少国有企业的经营陷入困境的重要原因。我们在企业改革的实际操作中也遇到不少类似的问题，在比较不同模式的基础上，我们开始尝试在一些打算上市的企业中划出一部分国有资产，为职工建立个人帐户，从而设法解决社会保障成本对于企业改革的制约。这一做法体现了我们对当前建立社会保障体系的一些设想和设计，我们在后面还将继续讨论。

第五，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。

增加的内容

社会保障制度与我国市场经济的关系

一般来说，社会保障是国家或社会依法建立的对社会成员基本生活予以保障的具有经济福利性的社会安全制度与系统。市场经济则是指市场对社会资源配置起基本调节作用或起主要调节作用的一种经济运行方式。社会保障与市场经济之间存在着紧密的联系，认真研究并正确处理两者之间的关系，对于完善社会保障制度和完善市场经济体制都具有重要的意义。

第一，社会保障制度是社会主义市场经济运行不可或缺的条件。

市场经济作为竞争性经济，强调效率优先、兼顾公平。社会保障制度作为政府为公民提供基本生活保障的制度，强调公平优先、兼顾效率，必须始终坚持社会保障的公平原则。实际上，公平与效率在社会的两次分配中各有侧重。市场分配是第一次分配，政府主持下的收入分配是第二次分配。第一次分配是在市场经济环境中进行，着重的是效率。第二次分配是在政府主持下进行的，既要注意效率，又要注意公平，也就是说，既要有利于资源的有效配置，又要有利于收入分配的协调。符合市场经济规则要求的个人收入分配制度与社会保障制度相互补充，遂构成稳定社会秩序的“安全网”和“减震器”。现代市场经济的实践证明，一个国家的国民经济运作要保持整体结构的协调，就必须有两大系统作支持：一为动力系统，主要解决效率和经济的增长；二为稳定系统，主要解决经济和社会的稳定。这好比任何一种机动车都要同时具备加速器和减震器一样，如果“加速器”是市场机制，那么“减震器”就是缓解社会经济矛盾的社会保障系统。在我国的市场经济建设过程中，国家可以运用社会保障资金的筹集、支出、投入等宏观调控手段，依托财政收支体系征缴和支付社会保障资金，影响社会总需求水平，进而调节社会总供给与总需求的关系，促进供求平衡。因此，合理的社会保障制度可以加强社会对于资源的合理利用，减轻现代工业技术社会给个人生活带来的风险，从而促进社会公平和经济协调发展。

第二，健全的社会保障制度是扩大内需的重要手段。自1997年下半年，我国经济生活出现了内需不足的局面，因此，扩大内需、促

进消费、拉动经济增长成为各级政府及全社会普遍关心的问题。内需由投资需求和消费需求构成，而投资需求最终通过消费需求发挥作用。最近10年，世界平均消费水平约为78%.1999年，低收入国家的平均消费率为81%，中等收入国家为74%，高收入国家为77%，而我国的消费率仅为60 .3%，明显低于不同类型国家的水平。所以，刺激消费需求是扩大内需最为重要和最为现实的手段。由于目前我国的社会保障制度尚不完善，基于年老、患病、失业、住房、子女教育等预期支出的考虑，消费者个人收入中有很大一部分用于储蓄。针对储蓄的居民而言，基本上可以分为两类：一类是工薪阶层。其过去的收入水平和预期的收入水平并不高，其储蓄的过多积累主要是因为社会转型的不稳定，造成现期支出水平突然提高，并预期随改革的深化其家庭额外支出可能会更多。因此，这些人储蓄的增加往往是在家庭的衣、食、住、行、用、健、乐等基本消费需求尚未完全满足的情况下实现的，在一定意义上具有“强制储蓄”或“抑制消费”的性质。所以，对于这类居民而言，社会保障体系的建立与完善能够免除预期支出增大的后顾之忧，从而具有最大的刺激消费需求扩大的效应。另一类银行存款者属于各种原因形成的高收入阶层。这类人基本消费已经满足。因此，希望通过短期内运用收入分配手段来实现降低过高收入和提高消费倾向的目标，显然是不易实现的。只有建立和完善社会保障制度，特别是使第一类储蓄居民的消费预期提前，才能就现有收入水平放心消费，从而达到促进消费、拉动经济增长的目的。

第三，健全的社会保障体系将会有力地促进企业改革。作为我国

市场经济主体的企业，其改革的成败决定着整个国民经济发展的进程。我国传统的社会保障制度，作为计划经济体制的产物，长期以来使企业集多种职能于一身，不仅承担生产经营职能，还担负着繁重的职工福利保障责任，承担着职工养老、医疗、待业的绝大多数费用。而这些过重的保障职能对企业来说往往是内在不经济的，一方面加重了企业负担，削弱了企业在生产经营上应有的职能，使企业难以全身心地投入到利润最大化的活动中去，无法实现资本的保值增值。另一方面使那些建厂早、退休职工多的老企业背上了沉重的包袱，不能在公平基础上与别的企业竞争，压抑了企业的生产经营积极性。

现代企业制度对社会保障制度有以下内在要求：首先，社会保障制度要能保证企业利润最大化的目标。追求保值增值是资本的本性，为了实现资本的保值增值，企业在生产经营活动中必须以利润最大化为首要目标。其次，社会保障制度要有助于建立企业破产机制。竞争是效率的源泉，只有竞争才能够实现资源的优化配置、经济的高效运行，而竞争必然导致企业的优胜劣汰。这就要求社会保障制度不仅要成为破产企业职工的“定心丸”和社会的“减震器”，更要能够保证和促进企业的优胜劣汰。再次，社会保障负担应由企业平等承担。不同类型的企业对其职工的保障费用应按统一费率上缴，以保证企业之间有一个平等的竞争环境。目前，国有企业与三资企业、乡镇企业等相比，困难之一是退休人员多、社会负担重，明显处于不平等竞争地位。只有完善社会保障制度，使各种经济类型的企业都能回到同一条起跑线上来，才能真正增强企业的市场竞争力，使企业真正成为市场

竞争的主体。因此，为了发挥企业应有活力，积极推进企业的改革，就必须建立健全适应社会主义市场经济发展要求的社会保障制度。

第四、社会保障可为市场经济的发展提供适宜的社会环境。经济发展的历史经验告诉我们，只有在政治局面安定和社会秩序稳定的社会环境中，市场经济才能得以正常的运行和发展。在市场经济条件下，社会保障降低了市场经济活动中给个人带来的风险，保障了社会成员的基本生活，增强了全民的社会安全感。通过社会保障的再分配，使公民收入得到调节，在一定程度上实现了社会公平，促进了社会稳定。这种作用，在我国改革向整体纵深推进的时期内显得尤为重要。特别是随着市场分配功能的强化，社会成员由于自身条件、劳动能力、负担和参与市场竞争能力的不同，因而在经济收入和生活水平上会产生巨大的差别和不平等。这种差别和不平等，不可避免地就会产生社会矛盾。而通过社会的收入再分配机制，即国家以立法形式通过税收和强制投保筹措保障资金，然后由政府进行二次分配，对于那些竞争中的弱者给予适当的经济补偿，这就等于开发了一种利益损失的补偿机制。可以说，社会保障是政府保障社会公平，促进社会稳定，维持社会秩序的基础，它为市场经济的发展提供了一个安全稳定的社会环境，使市场经济的正常发展具备了前提条件。