青海省失地农民社会保障模式重构

青海省失地农民社会保障模式重构兰措卓玛（中共青海省委党校青海西宁 810001）[摘要]：在城市化建设不断加快的过程中，我国农民由于失地而导致的社会保障问题日益突出。

本文根据青海省实际情况，结合国内外解决此问题的制度经验，提出解决青海省失地农民社会保障问题的对策和建议。

[关键词]：失地农民；社会保障；市民待遇[中图分类号]DF02 [文献标识码]A随着我国经济发展和城市化进程的不断加快，城市规模迅速扩张，在农业用地转化为非农业用地过程中形成了一个特殊群体-失地农民。

农民赖以生存的土地被征用后,虽然在身份与户籍上变成了市民，但是他们却没能享有与市民同等的基本社会保障待遇。

农民在失去土地之后，土地承担的社会保障功能必定面临转移，在失地农民社会保障制度、社会保障体系还未健全，家庭保障不断弱化的形势下，解决失地农民的社会保障问题显得尤为重要。

一、青海省失地农民社会保障现状分析（一）养老保险2012年12月底，青海省出台了《被征地农民社会养老保险暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在养老保险方面，失地农民可以参加被征地农民社会养老保险。

尽管《暂行办法》在失地农民养老保险制度建设方面进行了一些有益的探索和实践，但仍然难以满足失地农民对社会养老保险的现实需求。

其一，“低保模式”难以妥善解决农民失地后的生存养老问题。

按《暂行办法》的规定，就养老保障水平而言，失地农民从年满60周岁起，按月领取养老保险待遇。

养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成：基础养老金标准为每人每月120元，个人账户养老金标准为被征地农民个人账户累计储存额除以系数139（按此计算个人账户养老金为201元），两项合计为321元。

可见，失地农民养老保险的给付水平与城市居民最低生活保障水平基本持平（2012年、2013年青海省城镇居民最低生活保障标准分别为310元/月、330元/月），这样的设计是无法维持失地农民被动市民化后的城市生活，严重损害了失地农民的合法权益；其二，未能实现失地农民的“市民化”待遇。

按照《暂行办法》的规定失地农民社会养老保险的计发办法、账户管理均与新型农村社会养老保险相同，而我国城市化发〔作者简介〕兰措卓玛（1982—），女，藏族，青海湟中县人，中共青海省委党校法学教研部副教授。

本文系青海省社会科学规划研究课题《失地农民利益诉求表达的法律保障研究》阶段性研究成果，项目编号：13041。

展的最终目标是打破城乡二元壁垒，消除农民与市民的区分，照此逻辑并从失地农民已经市民化这一基本事实出发，失地农民社会保障制度的构建并不是城市化发展的最终目标，只是向社会保障城乡一体化制度的实现提供一种具有可操作性和可行性的过渡，失地农民社会保障制度待遇水平应高于农村社会保障并与城镇社会保障接轨，逐步实现城乡社会保障制度的一体化，这是失地农民社会保障制度建设的基本定位和最终导向，因此失地农民社会养老保险的架构应当仿照城镇社会养老保险而不是农村社会养老保险；其三，个人缴费责任过大，政府责任过低，村集体缴费责任不明晰。

《暂行办法》规定个人的缴费比例为35%，政府补贴为15%，而集体补助标准由村民委员会民主确定。

带来的突出问题是个人缴费责任过大，政府责任过低，村集体缴费责任不明晰。

在失地农民社会保障制度建设中，政府理应承担起应尽的责任，目前普遍观点认为，个人、村集体和地方政府应当按照3:4:3的缴费比例筹集资金，即个人和村集体缴费部分可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳，其中个人缴费比例不超过30%，村集体缴费比例不低于40%；地方政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助失地农民养老保障支出，其比例不低于总缴费标准的30%。

多数省份还考虑集体无力承担的问题政府出资不低于30%,贵州为40%，宁夏和海南为50%，福建政府高达70%。

可见，按《暂行办法》的规定地方政府所承担责任较低。

此外，缴费责任的明晰能够保障失地农民养老保险基金的建立与较好运行，而暂行办法对于集体补贴的规定也不够明晰。

（二）医疗保险从医疗保险看，政策上允许农村居民与城镇居民一样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇，这在一定程度上为农村居民解决了就医问题。

但对于失地农民而言，失去土地后，虽然可以得到十几万元的补偿，除去购买新房、装修等，为数不多的补偿款还得维持基本生活，加上省级医院的报销比例仍然偏低，大病、重病看不起的现象在失地农民中仍然普遍存在。

（三）失业保险就调研情况统计，11%家庭收入来源比较稳定，有固定的工作，这当中大部分是因为子女接受高等教育毕业后在城镇就业的情况；51%的家庭收入不稳定，主要依靠打临工，每年只有7、8个月的收入；25%的家庭靠自营业务，比如茶园经营，房屋出租，出租车运输等；12%的家庭没有收入，靠补偿款度日，按现有的物价水平，也只能维持4-5年。

可见，失去土地也就意味着失去了最根本的就业岗位。

失地农民无田可种，再加上自身文化技能低，基本上处于既失地又失业的境地。

由于目前西宁市失地农民安置仍采取一次性货币补偿的方式，失地农民在城市化进程中被动失业却无法享受与城镇失业人员同等的失业保险待遇。

（四）最低生活保障2013年西宁市城镇居民保障标准为330元/月，农村低保标准为170元/月，这样的保障水平是建立在农民有地可耕的前提基础之上的。

失地农民在身份上、生活方式上虽已“市民化”，但西宁市失地农民最低生活保障仍然以农村低保为准，农民在失去土地后传统生活方式改变，生活成本大幅增加，每月170元根本无法维持最低生活水平。

此外，城镇居民最低生活保障基本能做到“应保尽保”，而农村最低生活保障受一定数额的限制。

失地又失业的农民已深陷困境，很容易成为最底层弱势群体，却无法享有保障最低生活水平的优惠。

二、国内外失地农民社会保障制度的比较及借鉴（一）国外失地农民社会保障制度分析第一，设立失地农民社会保障基金。

各国通行的做法是将失地农民纳入社会保障体系，内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。

并针对失地农民提供专项保障，以韩国为例：其一，地方政府建立公共保健所，并且当地驻扎的军队人员也为失地农民提供良好的医疗保障；其二，中央政府保障农民最基本耕作权并实施农作物国家统一购买制度保障农民稳定收入；其三，对于还达不到国家规定的基本生活水平的群体，建立基础生活保障制度，每月补贴一定数量的金额；[1]第二，通过就业换取保障。

高度重视失地农民的教育与培训工作，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金支出，减轻政府的财政压力。

以美国为例，在对失地农民的安置问题上，非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，加强对农民的培训。

[2]英国将转移农村剩余劳动力政策与福利政策挂钩，为失业者提供职业培训，提供就业计划和社会安全保障。

[3]由于社会制度、经济实力和文化背景的不同，我国与国外社会保障制度的实施环境与人文背景也有很大的不同，但在失地农民社会保障方面其他国家的相关经验值得我们学习借鉴。

一是把失地农民纳入社会保障体系；二是建立适合失地农民特点的社会保障制度；三是以失地农民的再就业换取基本生活保障。

（二）我国失地农民社会保障典型模式比较分析目前，失地农民社会保障制度大致有五种模式。

[4]1、成都模式《成都市征地农转非人员保险办法》，将失地农民纳入城镇社会保险体系。

养老保险方面，满退休年龄的失地农民其养老保险金的筹集与发放以城镇企业退休人员最低基本养老保险金为依据，其他年龄段的失地农民，则参照城镇职工基本养老保险办法设计；医疗保险方面，满退休年龄的失地农民在一次性缴纳10年的城镇职工医疗保险后，可以享受城镇职工住院医疗保险待遇。

其他年龄段的失地农民在一次性缴纳5年或10年的医疗保险费，累计缴纳满15年后可以享受城镇职工基本医疗保险待遇；并且对劳动年龄段人员发放就业现金补助。

2、青岛模式《青岛市人民政府办公室关于进一步做好被征地农民社会基本养老保险工作的通知》，将失地农民纳入农村社会养老保障体系。

缴费基数按参保时各市上年度农民人均纯收入确定。

缴费由个人、集体和地方政府负担，其中个人和集体的缴费比例之和不低于12%，市镇两级比例之和不低于4%。

失地农民在一次性缴纳15年的养老保险费，并达到退休年龄后，即可领取基本养老保险金。

养老保险待遇按照农村养老保障制度确定，不得低于农村最低生活保障水平。

3、嘉兴模式嘉兴模式可以概括为“三统”、“一分别”。

三统即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员户口农转非和养老保险；“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。

①年满退休年龄的被征地人员，一次性缴纳15年养老保险统筹费，从次月开始领取养老金（按当年最低社会养老金标准）；②男45-60周岁，女35-50周岁的被征地人员，为其一次性缴纳15年养老保险费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金，退休前每月发给160元的生活补助费和医疗包干费；③男16-45周岁、女16-35周岁的被征地人员，安置方式有两种：第一，自谋职业加养老保险：一次性发给8000元自谋职业费（自愿办理自谋职业手续的，一次性发给全部自谋职业费1.2万元），并按其在农村劳动年限（16周岁起算），一次性缴纳养老保险费（一年农龄买一年保险，最高为15年），以后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险。

两年后没有职业的，可申领《失业证》。

第二，自主择业：在征地时发给征地人员手册，直接进入劳动市场。

在市区范围内可享受招工、经商、税收等方面的各项优惠措施。

并按其农村劳动年限，每满两年为其购买一年城镇养老保险统筹费，最高为15年。

对未就业者每月发放160元生活补助费和医疗包干费，最少不超过两年。

④对征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。

4、西安模式根据《西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见》及《西安市人民政府关于新征地农民养老保险有关问题的通知》的规定，失地农民社会保险制度的主要内容包括失地农民养老保险，医疗保险及最低生活保障制度。

①失地农民养老保险。

满退休年龄段的征地农民一次性缴纳15600-46800元不等的养老保险费用，次月即可领取260元/月的养老保险金；男年满50周岁，女年满40周岁人员一次性缴纳54600元，退休后即可领取260元/月的养老保险金。

其他年龄段逐步与城镇职工养老保险接轨。

男年满40周岁，女年满30周岁，一次性缴纳10年养老保险费，年满18岁的一次性缴纳5年养老保险费，此后自行缴费满15年，达退休年龄即可享受与城镇企业职工相同的养老保险待遇。

②失地农民医疗保险。

初次办理医疗保险手续时，根据每个人的不同年龄层次，分别缴纳3-30年的医疗保险费，以后按月（年）连续缴费到领取养老金年龄。