国家监察体制改革背景下的监察委员会制度研究
双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系
本文二维码单篇扫描下载双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系黄建达(中国社会科学院研究生院ꎬ北京１０２４８８)[收稿日期]２０１８－０８－２１[作者简介]黄建达(１９８５－)ꎬ男ꎬ河南滑县人ꎬ中国社会科学院研究生院政治学系博士研究生ꎮ[摘㊀要]㊀监察委员会是具有国家机关㊁政治机关双重属性的中国特色反腐败机构ꎬ国家机关是其法定属性ꎬ政治机关是其根本属性㊁第一属性ꎮ国家机关属性要求监察委员会须接受人大监督ꎬ政治机关属性则决定了其接受人大监督的方式与行政机关㊁司法机关有所区别ꎮ作为国家机关ꎬ监察委员会不能监督人大ꎻ而作为国家机关和政治机关ꎬ监察委员会可以监察人大机关工作人员ꎮ[关键词]㊀监察委员会㊀双重属性㊀国家机关㊀政治机关㊀人大[中图分类号]Ｄ５２３ ４㊀㊀[文章编号]１００２－３０５４(２０１９)０２－０１２０－０９[文献标识码]Ａ[ＤＯＩ]１０ １３２６２/ｊ ｂｊｓｓｈｋｘｙ ｂｊｓｈｋｘ １９０２１２㊀㊀国家和地方各级监察委员会的成立标志着中国特色国家监察体制的形成ꎮ国家监察体制改革是重新划分国家权力ꎬ是对国家机构的重大调整ꎬ是涉及国家政体人民代表大会制度的重大改革ꎮ从国家监察体制改革启动的那一刻起ꎬ监察委员会与人民代表大会的关系就成为改革者所必须妥善解决的问题ꎬ也是学界给予重点关注的问题ꎮ作为由人大产生的国家机关ꎬ监察委员会自然须同其他国家机关一样对人大负责㊁接受人大监督ꎬ这是民主集中制国家机构组织原则的内在逻辑ꎬ２０１８年新修改的«宪法»和新制定的«监察法»也对此进行了明确ꎮ然而ꎬ 政府体制的特点不仅由法律制度决定ꎬ同样也由法外制度决定ꎮ与仅能提供法律框架的法律相比ꎬ法外制度对政治体制产生的影响更大ꎮ [１](Ｐ３)特别是在中国特色社会主义政治体制下ꎬ监察委员会作为执政党直接领导下的负有特殊使命的机构ꎬ其与国家权力机关之间的关系不仅仅是宪法和法律问题ꎬ更是重要的政治问题ꎮ要理清这种关系ꎬ关键在于准确把握监察委员会的特殊性ꎬ即其兼具的国家机关和政治机关双重属性ꎮ０２１一㊁监察委员会是具有法定国家机关属性的政治机关㊀㊀(一)国家机关是监察委员会的法定属性监察委员会的国家机关属性是由其行使的权力 监察权的属性决定的ꎮ一方面ꎬ监察权作为一种反腐败权力ꎬ是国家监察体制改革中国家权力结构重构后出现的新型国家权力ꎮ国家监察体制改革前ꎬ国家层面的反腐败权力主要由行政监察机关(含预防腐败机构)和检察机关来行使ꎮ前者负责对行政机关及政府系统的公职人员进行监察ꎬ并负责政府系统的预防腐败工作ꎬ其他机关的公职人员则不在其监察范围之内ꎻ后者负责对公职人员的贪污贿赂㊁失职渎职等职务犯罪进行查处ꎬ但没有对违纪问题进行查处的职责ꎮ在此种格局下ꎬ国家反腐败权力既不能实现对所有公职人员的全覆盖ꎬ又往往因分头办案㊁分阶段办案而出现权力分散㊁效率不高㊁衔接不畅等诸多问题ꎮ正是有鉴于此ꎬ国家监察体制改革将原属于行政机关㊁司法机关的反腐败权力整合塑造成新型的监察权ꎬ虽然权力归属发生了转移ꎬ权力性质和行使方式也有所变化ꎬ但并没有超出国家权力框架ꎬ监察权依然属于国家权力的范畴ꎮ另一方面ꎬ监察权是用以监察公职人员的ꎬ是对公权力进行监督的一种特殊公权力ꎮ监察委员会与其监察对象之间是一种单向的 监督 被监督 关系ꎬ且这种关系是具有明显强制性的ꎬ具体表现为监督方必须履行监督职责ꎬ被监督方必须接受监督ꎬ监督与被监督不以任何一方的意志为转移ꎮ这显然与社团监督㊁公民监督㊁舆论监督等社会监督方式不同ꎬ国家监察必须是一种以公权力为后盾的监督ꎮ基于此ꎬ监察委员会的国家机关属性最终以宪法和法律形式得以确立ꎮ修改后的«宪法»第１２３条规定: 中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关ꎮ «监察法»第３条也作出类似规定: 各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关 ꎮ(二)政治机关是监察委员会的根本属性与其他国家机关不同的是ꎬ监察委员会被赋予了政治机关的定位ꎮ２０１７年１１月ꎬ在国家监察体制改革实施一周年之际ꎬ«人民日报»刊发文章指出ꎬ监察委员会 是政治机关ꎬ不是行政机关㊁司法机关ꎮ [２]２０１８年３月ꎬ在国家监察委员会诞生前夕ꎬ«中国纪检监察报»发表评论强调: 监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关ꎬ其性质和地位不同于行政机关㊁司法机关 监察委员会作为政治机关ꎬ政治属性是第一属性㊁根本属性ꎬ必须始终把讲政治放在第一位ꎮ [３]不难看出ꎬ相较于国家机关属性ꎬ政治机关属性对于监察委员会更具实质意义ꎮ所谓政治机关ꎬ是指以讲政治为第一要求ꎬ以贯彻落实党的路线㊁方针㊁政策为首要责任ꎬ直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务的一类组织或机构ꎮ其中ꎬ 第一 首要 直接 是必须强调的鲜明特征ꎮ目前ꎬ中国名称中含有 政治 的机构主要有三类ꎬ即党的中央政治局和中央政治局常务委员会ꎬ中国人民政治协商会议ꎬ军事机关㊁政法机关的政治工作部门ꎮ这三类机构均是直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务的ꎬ均可归诸政治机关的范畴ꎮ当然ꎬ政治机关应当包括但并不限于以 政治 命名的机构ꎬ包括监察委员会在内的其他组织或机构ꎬ凡是具备相关本质特征的ꎬ均可定性为政治机关ꎮ与立法㊁行政㊁司法等词不同的是ꎬ 政治 只是相关组织或机构的一个共同本质特征ꎬ并不能直接表明相关机构承担的具体职１２１双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系能ꎮ政治机关是政治概念ꎬ不是与立法机关㊁行政机关㊁司法机关等并列的宪法和法律概念ꎮ政治机关的定位一般不会由宪法和法律来赋予ꎬ而是由党的文件或其他重要政治性文件来确认ꎮ党的十九大报告强调: 人民群众最痛恨腐败现象ꎬ腐败是我们党面临的最大威胁ꎮ [４] 一个政党ꎬ一个政权ꎬ其前途命运取决于人心向背ꎮ人民群众反对什么㊁痛恨什么ꎬ我们就要坚决防范和纠正什么ꎮ [４]而深化国家监察体制改革㊁设立各级监察委员会ꎬ正是党基于此做出的重大战略部署ꎮ王岐山曾明确指出: 监察委员会实质上是反腐败机构 深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督ꎬ不断增强自我净化㊁自我完善㊁自我革新㊁自我提高能力ꎮ [５]监察委员会肩负反腐败重任ꎬ其使命就是解决党面临的最大威胁ꎬ直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务ꎬ是典型的政治机关ꎮ按照中共中央印发的«深化党和国家机构改革方案»的规定ꎬ国家监察委员会同中央纪委合署办公ꎬ履行纪检㊁监察两项职责ꎬ实行一套工作机构㊁两个机关名称ꎮ实践中ꎬ各级监察委员会与同级纪委的领导班子基本重叠ꎬ两者的内设机构和派驻机构均合二为一ꎮ中央纪委指出: 纪委是政治机关ꎬ讲政治是第一位的要求 ꎮ[６]这同样可以视为是对各级监察委员会的要求ꎬ纪委的政治机关属性也决定和印证了监察委员会的政治机关属性ꎮ二、双重属性视角下监察委员会接受人大监督的方式㊀㊀人民代表大会制度是中国的根本政治制度ꎬ人大作为国家权力机关ꎬ是中国民主集中制中的权力集中点ꎬ其他国家机关行使的权力都是由其分工出去的ꎮ因此ꎬ监督其分工出去的权力是人大的重要职权ꎬ也是其权力机关地位以及人民主权原则的重要体现ꎮ毛泽东曾形象地说: 我们的主席㊁总理都是由全国人民代表大会产生出来的ꎬ一定要服从全国人民代表大会ꎬ不能跳出如来佛的手掌ꎮ [７](Ｐ２２８)按照宪法和法律ꎬ人大对其他同级国家机关实施监督的形式主要有审议工作报告㊁依法质询㊁组织关于特定问题的调查委员会㊁罢免或撤销职务等ꎮ其中ꎬ审议工作报告是对一个国家机关全面工作的监督ꎬ是对其依法履职情况和工作成效的集中检验ꎬ由人大的组成人员即全体人大代表共同完成ꎬ是人大最重要也最为人熟知的监督方式ꎮ在每年的全国人民代表大会上ꎬ国务院总理㊁最高人民法院院长㊁最高人民检察院检察长分别代表 一府两院 报告上一年度或上一任期的工作ꎬ颇为引人瞩目ꎮ作为国家机关ꎬ监察委员会由人大产生ꎬ行使的权力重要而集中ꎬ自然须接受人大监督ꎬ理论上也须像 一府两院 那样向人大报告工作ꎮ习近平总书记强调: 纪检监察队伍权力很大ꎬ责任很重ꎬ是监督别人的ꎬ更要受到严格的监督ꎮ [８](Ｐ２３７)因此ꎬ当监察法草案公开征求意见时ꎬ针对于草案中关于人大对监察委员会进行监督的条款ꎬ有学者表达了看法㊁提出了建议ꎮ陈光中等认为: «监察法(草案)»中没有规定监察委员会向本级人大及其常委会负责并报告工作ꎬ与人大及其常委会监督政府㊁法院㊁检察院的方式明显不同ꎬ大大削弱了各级人大及其常委会对本级监察委员会的监督ꎮ在«监察法»中也应明确要求监察委员会向人大作年度工作报告 ꎮ[９]姜明安也认为: 监察委由人大选举产生㊁自应接受人大的监督ꎬ这种监督不２２１北京社会科学㊀２０１９年第２期仅限于人大常委会 听取和审议本级监察机关的专项工作报告 ꎬ还需要更进一步ꎬ监察委应像一府两院一样ꎬ每年向人大报告工作ꎬ接受人大代表的监督ꎮ [１０]２０１７年１１月１１日ꎬ在中国法学会有关研究会举办的 国家监察体制改革:宪法学与刑事诉讼法学的对话 学术研讨会上ꎬ宪法学界㊁刑事诉讼法学界多位知名学者又提出了类似建议ꎮ正式的«监察法»于２０１８年３月由全国人大通过ꎬ在人大对监察委员会的监督方面基本延续了草案内容ꎬ相关监督方式包括三种:一是听取和审议监察委员会的专项工作报告ꎻ二是组织执法监察ꎻ三是由人大代表或人大常委会组成人员依法就有关问题进行询问或质询ꎮ此外ꎬ«宪法»中关于人大及其常委会可以罢免监察委员会领导人员㊁在必要时可以组织关于特定问题的调查委员会等的规定亦可适用于监察委员会ꎮ因此ꎬ可以确定的是ꎬ无论是改革者还是学术界ꎬ对于人大与监察委员会之间的 监督 被监督 关系并无异议ꎬ有争议的是监督的具体方式ꎬ更确切地说是监察委员会应不应向人大报告全面工作ꎮ有媒体分析: 由于监委承担的反腐败工作具有特殊性ꎬ调查过程涉及大量党和国家秘密ꎬ涉及国家安全和国家利益ꎬ事关重大ꎬ保密要求高ꎬ不宜在人大会议上公开报告ꎮ [１１]其实ꎬ在中国ꎬ不向人大报告全面工作的国家机关还有中华人民共和国中央军事委员会ꎬ原因也正是 由于军事行为涉及国家机密ꎬ不宜报告工作 [１２]ꎮ国家中央军委甚至也不用向全国人大常委会报告专项工作ꎮ军事工作的保密要求极高ꎬ无论是军队规模㊁军队建制㊁军费开支ꎬ还是军事战略㊁军事计划㊁军事行动等ꎬ确实均不适宜向数以千百计的人大代表或人大常委会委员作公开报告ꎮ相比之下ꎬ监察工作固然也有保密的必要ꎬ但其保密内容主要应是案件中涉及国家安全和国家利益的具体情节ꎬ而不是宏观性㊁总体性的监察工作计划㊁监察机关建设㊁监察工作开展情况以及工作成果等ꎬ而这些恰恰是人大需要听取和审议的内容ꎮ所以ꎬ保密需要只是问题的一个方面ꎬ监察委员会不向人大报告全面工作更重要的原因ꎬ在于监察委员会的政治机关属性ꎬ更确切地说是监察委员会和党委㊁纪委的特殊关系ꎮ监察委员会与同级纪委合署办公ꎬ不设党组ꎬ事实上是由同级纪委常委会代行党组职责ꎬ监察委员会的包括人事在内的重大事项是由纪委常委会研究决定的ꎮ以对财政部原副部长张少春的处理决定为例ꎬ通稿这样表述: 依据«中国共产党纪律处分条例»«中华人民共和国监察法»等有关规定ꎬ经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准ꎬ决定给予张少春开除党籍处分ꎻ由国家监委给予其开除公职处分ꎻ收缴其违纪违法所得ꎻ将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉ꎬ所涉财物随案移送ꎮ [１３]其中ꎬ 经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准ꎬ决定 是统领ꎬ后面各条处理结果都是 决定 的内容ꎮ可见ꎬ纪委不仅有权作出关于党纪处分的决定ꎬ而且可以作出政务处分㊁移送司法机关等决定ꎬ只不过后面的决定要以监察委员会的名义按照法定程序付诸实施ꎮ纪委作为党的机构ꎬ代表党具体负责反腐败全面工作ꎬ符合中国政治实际和党的归口管理制度ꎮ大到监察委员会的工作规划㊁计划ꎬ小到具体案件的研究处理ꎬ乃至机关内部党建和干部队伍建设ꎬ事实上都是纪委的职责范围ꎮ概括监察委员会和纪委的关系ꎬ应当是对内融为一体ꎬ对外明确分工ꎬ事实上的一个主体ꎬ程序上的两个主体ꎮ一个主体是３２１双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系政治实质ꎬ两个主体是 法 的要求ꎮ监察委员会本质上是党的反腐败工作机构ꎬ这是加强党对反腐败工作的集中统一领导的内在要求和具体体现ꎮ由党的纪委负责纪检监察全面工作ꎬ是中国特色监察权的行使方式ꎬ其正当性来源于党管干部原则ꎮ[１４]党管干部原则是中国干部人事工作的根本原则ꎬ是党的领导在干部人事工作中的重要体现ꎬ其核心内容是由各级党委管理和推荐重要干部ꎬ加强领导班子和干部队伍建设ꎬ简言之就是党对干部选任工作的领导ꎮ与干部选任同样重要的是干部监督ꎬ二者共同构成了党管干部原则的一体两面ꎮ党对干部选任工作的领导是全覆盖的ꎬ其选任的干部并不限于党员干部和党的机关的干部ꎬ同样也包括非党干部和国家机关㊁政协机关㊁人民团体㊁企事业单位等的干部ꎮ相应地ꎬ党对干部监督或者说是对反腐败工作的领导可以是并且必须是全覆盖的ꎮ在干部选任过程中ꎬ党的机关的干部可以由党直接任命ꎬ其他类型机关的干部则要经过«宪法»㊁法律㊁相关章程等规定的必要程序ꎮ而在干部监督过程中ꎬ违纪党员和党的机关的干部可以由党(主要是各级纪委)按照党内法规直接给予党纪处分ꎬ违纪违法的非党干部㊁其他类型机关的干部则要由监察委员会按照法定权限和程序给予政务处分甚至移送司法机关ꎮ选任和监督在内容上是相互对应的ꎬ在对干部的管理程序上是一脉相承的ꎬ两个方面结合起来才是党管干部原则的完整展现ꎮ在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下ꎬ第一位的是党委的领导和监督ꎮ [８](Ｐ２３７)在各级党的代表大会上ꎬ纪委都会报告上一任期的全面工作ꎻ在中央全会或地方各级党委全会上ꎬ纪委有时也会报告上一阶段的全面工作ꎮ在监察委员会成立前ꎬ纪委报告的内容涵盖党内纪检和行政监察工作ꎬ监察委员会成立后自然会涵盖国家监察工作ꎮ党对监察工作的监督远不止这些ꎮ在日常工作中ꎬ党委书记还会 定期主持研判问题线索㊁分析反腐形势ꎬ听取重大案件情况报告ꎬ对初核㊁立案㊁采取留置措施㊁做出处置决定等环节审核把关ꎬ随时听取重要事项汇报 ꎬ[８](Ｐ２３７)这既是党委领导㊁主导监察工作的重要体现ꎬ也是对监察工作的有效监督ꎮ国家监察工作与党内纪检工作水乳交融ꎬ共同构成党和国家纪检监察工作的整体ꎬ监察工作难以从中完整地剥离出来ꎮ如果监察委员会向人大报告全面工作ꎬ报告的内容将难以确定ꎮ就连主张监察委员会向人大报告全面工作的学者ꎬ也意识到 监委会向人大报告工作ꎬ也可能面临新的问题ꎬ如报告哪些内容ꎻ报告内容中是否包括合署办公的纪委工作 [１５]ꎮ监察委员会向人大报告全面工作势必会报告纪委乃至党委的工作ꎬ这将在很大程度上形成人大对党的反腐败工作的全面监督ꎬ这显然是与党的领导地位和中国的政治逻辑不相符的ꎮ相比之下ꎬ监察委员会向人大常委会报告专项工作则可以有效避免这一问题ꎮ按照中央纪委国家监委对«监察法»的释义ꎬ各级人大常委会可以选择若干关系改革发展稳定大局ꎬ关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题ꎬ有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告ꎬ监察委员会也可以主动向其报告专项工作ꎮ[８](Ｐ２３９)这是综合«监察法»和«人大常委会监督法»做出的解释ꎮ相较于向人大报告全面工作ꎬ这不仅可以缩小报告内容的知悉人员范围ꎬ一定程度上满足保密要求ꎬ更重要的是ꎬ人大常委会可以有针对性地就需要听取和审议４２１北京社会科学㊀２０１９年第２期的问题做出适当选择ꎮ比如各级人大常委会可以侧重于选取法律问题听取报告ꎬ诸如«监察法»有关具体规定(如建立监察官制度)的落实问题ꎬ监察委员会执法的程序合法问题ꎬ监察工作与司法工作的衔接问题等ꎮ在采取组织执法检查㊁提出询问或质询等监督方式时ꎬ同样应针对单纯的法律层面的问题ꎬ就事论事地履行监督职责ꎬ尽量避免选取政治性明显的问题ꎮ实践中ꎬ国家和省级监察委员会尚未向人大常委会作过专项工作报告ꎬ而市㊁县级层面已经在作积极探索ꎮ２０１８年７月２４日ꎬ荥阳市监察委员会向市人大常委会作专项工作报告ꎬ市委常委㊁纪委书记㊁市监委主任王峰介绍了监察体制改革进展和市监委各项工作开展情况ꎻ２０１８年７月２７日ꎬ武汉市黄陂区人大常委会听取区监委关于监察体制改革试点情况的专项工作报告等ꎮ从目前掌握的资料来看ꎬ各地监察委员会有以专项工作报告的名义事实上报告全面工作的ꎬ有以纪委监委双重名义向人大常委会报告工作的ꎬ有向人大常委会主任会议㊁人大常委会党组汇报工作的等等ꎬ这些做法或与«监察法»精神不符ꎬ或根本于法无据ꎬ或不符合中国政治实际ꎮ对此ꎬ全国人大常委会应当适时出台相关指导意见予以规范ꎬ或者由国家㊁省级监察委员会通过具体实践就专项工作报告的程序和内容做出引导和示范ꎮ三㊁双重属性视角下监察委员会对人大机关工作人员的监督㊀㊀监察委员会作为国家监察机关ꎬ其监察对象为包括人大机关工作人员在内的所有行使公权力的公职人员ꎮ有论者提出: 监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢? [１６]特别是人大作为国家权力机关ꎬ监察委员会监察人大机关工作人员会不会形成事实上对人大的监督和制衡ꎬ是否会构成对国家权力机关地位的挑战?对于这一问题ꎬ可从以下四个层次进行理解ꎮ(一)人大不应受监察委员会的监督ꎬ这是由监察委员会作为国家机关的宪法定位决定的一方面ꎬ人大自身不应受监察委员会监督ꎮ中国的政体是人民代表大会制ꎬ人民通过选举代表组成各级人大ꎬ代表人民行使国家权力ꎬ向人民负责㊁受人民监督ꎮ在国家机构中ꎬ人大居于最高宪法地位ꎬ是行政㊁监察㊁司法等其他国家权力的来源ꎬ同级其他国家机关均由其产生并对其负责㊁受其监督ꎬ这是中国政体与三权分立㊁五权宪法等的显著区别ꎮ人大是人民的代表ꎬ其他国家机关则是人民的公仆ꎬ各级人大与同级其他国家机关之间只能是单向的 监督 被监督 关系ꎬ同级其他国家机关均无权对人大进行监督和制衡ꎮ这是人大的权力机关地位的体现ꎬ也是人民主权原则的要求ꎮ因此ꎬ监察委员会作为国家机关ꎬ其对人大机关工作人员的监察应当以不构成对国家权力机关的监督为前提ꎮ另一方面ꎬ人大代表及人大常委会委员也不应受监察委员会监督ꎮ人大代表及人大常委会委员是人大及常委会的组成人员ꎬ如果监察委员会对全体代表及委员的履职情况进行监督ꎬ则会有监督国家权力机关之嫌ꎮ当然ꎬ人大代表及人大常委会委员并非不受任何监督ꎬ其依法应受选民和选举单位的监督ꎬ在其发生不当履职甚至徇私舞弊的行为时ꎬ应由 人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任ꎬ或是根据«代表法»的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务５２１双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系等 [１７]ꎬ构成犯罪的还须承担刑事责任ꎮ(二)人大机关的工作人员须接受监察委员会的监督ꎬ这是由监察委员会作为反腐败机构的政治机关属性决定的«监察法»第１５条列举了监察委员的监察对象ꎬ其中与人大相关的主要是 人民代表大会及其常务委员会机关 的公务员 ꎬ具体包括:①县级以上各级人大常委会领导人员ꎬ乡㊁镇人大主席ꎻ②县级以上各级人大常委会工作机构和办事机构的工作人员ꎻ③各级人大专门委员会办事机构的工作人员ꎮ[８](Ｐ１０９)此外ꎬ各级人大机关一般还下辖一些参照公务员法管理的单位及其他事业单位ꎬ参公管理人员及事业单位管理人员也均在监察对象之列ꎮ中国共产党是中国的执政党ꎬ政权是党领导下的政权ꎬ人大机关处于党的领导之下ꎬ人大机关公职人员也是由党组织负责招录㊁培养㊁选拔㊁管理的ꎬ党和人大等国家机关紧密相连㊁荣辱与共ꎮ党员公职人员和党的机关公职人员的腐败会影响党的形象㊁损害党的执政基础ꎬ党外公职人员和包括人大机关在内的其他机关的公职人员的腐败同样如此ꎮ监察委员会对人大机关工作人员进行监督ꎬ既是其作为国家监察机关行使全覆盖的国家监察权的需要ꎬ也是其作为政治机关和本质上的反腐败工作机构ꎬ推进全面从严治党的内在要求ꎮ应当明确的是ꎬ人大代表及人大常委会委员不属于人大机关工作人员ꎮ人大机关工作人员是人大机关日常工作的处理者ꎬ纳入国家行政或事业编制ꎬ由财政负担其工资福利待遇ꎮ而各级人大代表及人大常委会委员分布于社会各界ꎬ人大及人大常委会开会期间履行代表或委员职责ꎬ闭会期间则从事其本职工作ꎮ有论者主张对 人大机关工作人员 作广义理解ꎬ认为其包括人大代表ꎬ人大代表也属于监察委员会的监察对象ꎮ结合«监察法»规定及中央纪委国家监委的解释可知ꎬ这种论断是与立法原意不符的ꎮ但是ꎬ由于人大代表及人大常委会委员ꎬ在人大机关工作人员中也会有一定数量的分布ꎮ例如ꎬ各级人大常委会的领导人员(委员长㊁副委员长ꎬ主任㊁副主任ꎬ秘书长等)必然是同级人大代表及人大常委会委员ꎬ属于监察委员会的监察对象ꎮ不过此类特殊代表及委员总体占比较小ꎮ(三)监察委员会监察人大机关工作人员不会构成对人大的监督人大机关工作人员并非人大及人大常委会权力的行使者ꎬ其从事的日常工作仅对国家权力机关的正常运转和权力行使起服务和辅助作用ꎬ其掌握和行使的公权力主要是机关内部的人事㊁财务等行政管理权ꎮ而人大及人大常委会拥有立法㊁选举㊁监督等宪法权力是由全体人大代表及人大常委会委员共同行使的ꎬ这与行政机关㊁司法机关分别拥有行政权㊁司法权并由其工作人员具体行使权力的状况是明显不同的ꎮ因此ꎬ监察委员会对行政机关㊁司法机关全体公职人员是否廉洁用权实施监察ꎬ一定程度上会构成对行政机关㊁司法机关自身的监督ꎬ但对人大机关工作人员进行监察ꎬ在法理上并不会构成对国家权力机关的监督ꎮ此外ꎬ人大及常委会不实行首长负责制ꎬ其议事决策主要是通过全体代表或委员集体表决进行的ꎬ人大机关工作人员中的代表或委员ꎬ包括领导人员每人也仅有一票ꎬ不具有特殊权力ꎬ难以起到决定作用ꎮ因此ꎬ对人大及人大常委会的领导人员进行监察也不会构成对人大的监督ꎮ但即便如此ꎬ在人大机关工作人员身份与人大代表及人大常委会委员身份发生竞合时ꎬ监察委员会仍应对两种身份及相应的权力职责详加区分ꎬ避免对人大代表及人大常委会委员进行监察ꎮ６２１北京社会科学㊀２０１９年第２期。
对监察权力监督问题的思考
区域治理THE BASIC LEVEL对监察权力监督问题的思考中南民族大学 童振宇摘要：目前监察机关的地位较高，监察处分权力较为厚重，所以在依法治国的大背景下需要加强对监察机关的监督。
目前监督模式大体可分为内部与外部两个方面，内部监督模式是由作出政务处分行为的监察机关对其决定做出复审，再由其上级监察机关做出复核。
而外部监督主要是党的监督、人大监督、检察监督以及社会监督。
此种监督模式存在不足，其内部监督不易受到制约，而其外部监督由于不具有足够的专业性或者制度构建不够完善而难以发挥作用，故有待完善现有机制或是引入新的监督手段，例如司法监督，以提高对监察机关的监督质量。
关键词：监察机关；权利救济；司法救济；行政诉讼中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）31-0098-0002随着监察体制改革，监察委员会的作用越发凸显，对公职人员贪腐的处分手段也更加有效了，《监察法》与《政务处分法》的相继出台，使得监察机构执法处分公职人员犯罪提供了法律上的支持，并且做到了对行使公权力的公职人员的处分全覆盖，是我国在职务违法的处分规制上的一大进步。
然而由于监察委员会的特殊职责，现阶段的监察机关权力厚重地位较高，在对公职人员处分的过程中可能会对其合法权益造成侵害，诚如阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。
”所以需要对于监察权力进行一定程度的监督，从而避免权利侵害的发生。
一、监察机关内部监督机制评析监察机关有着其自身内部的监察机制，对于监察委员会做出的处分决定，被处分者可以申请事前的回避机制以及事后的复审、复核的救济手段，《政务处分法》第四十八条规定“监察机关负责人的回避，由上级监察机关决定；其他参与违法案件调查、处理人员的回避，由监察机关负责人决定。
”另外，其第五十五条规定“公职人员对监察机关作出的涉及本人的政务处分决定不服的，可以依法向作出决定的监察机关申请复审；公职人员对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。
庄德水:监委运行中的“萧何”性问题
庄德水：监委运行中的“萧何”性问题黄孝光;庄德水【摘要】随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施,国家依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,监察运行的整体框架得到确认,国家监察体制在法治轨道上运行并日益完善。
然而,从学理层面,如何理解监委运行的内在逻辑、当下运转的状态和面临的挑战?作为北京大学廉政建设研究中心副主任,庄德水长期从事廉政理论、廉政教育、公共治理等研究,对监委改革的观察亦良久。
此次天府廉政论坛,他带来了对监委运行最新的解读和思考。
廉政瞭望:您论文阐述的是“监察委员会有效运行的结构化逻辑”,如何理解监察委员会的“结构化”?庄德水:结构化是一个描述性的概念。
一方面,国家监察是嵌入在国家体制中的,本身是国家体制的结构化元素;另一方面,监察委员会的运作也需要一套结构化的程序,包括立案调查、留置、移送起诉等。
【期刊名称】《廉政瞭望》【年(卷),期】2018(000)021【总页数】2页(P31-32)【关键词】运行;性问题;监察委员会;中华人民共和国;国家体制;萧何;廉政建设;内在逻辑;【作者】黄孝光;庄德水【作者单位】[1]不详;;[2]北京大学廉政建设研究中心;【正文语种】中文【中图分类】D691北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水做主题发言。
图/杨晓东随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施，国家依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，监察运行的整体框架得到确认，国家监察体制在法治轨道上运行并日益完善。
然而，从学理层面，如何理解监委运行的内在逻辑、当下运转的状态和面临的挑战？作为北京大学廉政建设研究中心副主任，庄德水长期从事廉政理论、廉政教育、公共治理等研究，对监委改革的观察亦良久。
此次天府廉政论坛，他带来了对监委运行最新的解读和思考。
廉政瞭望：您论文阐述的是“监察委员会有效运行的结构化逻辑”，如何理解监察委员会的“结构化”？庄德水：结构化是一个描述性的概念。
一方面，国家监察是嵌入在国家体制中的，本身是国家体制的结构化元素；另一方面，监察委员会的运作也需要一套结构化的程序，包括立案调查、留置、移送起诉等。
深入理解国家监察体制改革的重大意义
深入理解国家监察体制改革的重大意义作者：刘鸿池来源：《青年时代》2018年第10期摘要：开展国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央在中国特色社会主义进入新时代的背景下着力协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是中国特色反腐败体制改革的重大创新，对构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，健全党和国家监督体系，形成更加强大的反腐败合力。
推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重大现实意义和战略意义。
关键词：监察体制；改革；从严治党党的十八大以来，全面从严治党成效卓著，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。
但我们也应清醒的认识到，形成不敢腐只是反腐第一步，要实现不能腐、不想腐尚需严密的制度体系和完备的法治保障。
开展国家监察体制改革，是以习近平同志為核心的党中央在中国特色社会主义进入新时代的背景下着力协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是中国特色反腐败体制改革的重大创新，对构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，健全党和国家监督体系，形成更加强大的反腐败合力。
推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重大现实意义和战略意义。
一、以习近平同志为核心的党中央积极推进党和国家反腐败体制改革十八大以来，我党在党风廉政建设和反腐败斗争方面取得了重大成就，在大力开展反腐败斗争的同时，也在积极探索党和国家反腐败体制改革，党的十八届三中全会决定在北京、山西、浙江三地开展开展国家监察体制改革试点工作，2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，揭开国家监察体制改革序幕，标志着我国党政监察制度建设迈入新阶段。
党的十九大报告提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开。
根据中央精神，国家监察体制改革试点正在全国推开，制定国家监察法工作正在有序推进。
2018年2月18日至19日，十九届中央二次全会举行。
论监察机关依法独立行使监察权
2018年第6期法治研究主持人语：2018年3月，随着宪法修正案与《监察法》的通过，新型监察体制初步形成，涉及监察权的性质、监察机关的独立性，监察委员会组织法，《监察法》与《刑事诉讼法》适用的程序衔接，以及涉及被调查人陈述笔录等证据资格与效力等诸多问题，依然聚讼纷纭。
为此，本期特邀了四位长期关注国家组织法以及刑事诉讼法、证据法等领域的专家就前述问题分别撰文予以探究，意图使监察权能依法规范高效运行。
汪江连副教授的论文《论监察机关依法独立行使监察权》，该文围绕着《宪法》第127条第1款，主要从规范主义的角度论证了监察机关独立行使监察权的规范意涵，与“党的领导”“对人大负责，受其监督”的有机统一，以及如何实现监察权的独立性与审判机关、检察机关和执法部门办理职务违法与犯罪案件的相互配合与制约等问题，对监察权的合宪合法运行提供一定的理论基础。
刘练军教授的论文《监察委员会组织立法刍议》，该文认为监察委员会组织法应秉持“宜细不宜粗”立法原则，主要对其内设组织机构、人员数额、领导职数以及机构职权等作出具体规定，为该国家机构提供正当化与合法性基础，组织法的立法要直面并妥善处理与纪委合署办公的问题，此文对监察机关组织化与规范化管理有借鉴意义。
王一超博士的论文《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序衔接》，文章认为两法是特别法与一般法的关系，其中监察调查实为刑事侦查，在立案调查、监察调查以及移送审查起诉等方面，监察法、刑法与刑诉法应实现有效的程序节衔接，在强制措施、证据收集等方面应依法保障监察对象的程序人权。
何邦武教授的论文《论被调查人陈述笔录的证据资格》，文章聚焦监察机关针对被调查人调查取证所形成的陈述笔录之证据资格和效力问题。
该文指出，鉴于被调查人陈述笔录不符合直接言辞审理原则，其应认定为刑事诉讼法上的传闻证据，遵守传闻证据的法定规则，同时在认定其证明力时应摒除独断论和真实论的主客二分认知思维，以保障监察对象的程序权利。
国家监察体制改革的行政法衔接
作者简介：刘文华（１９８３—），男，湖南隆回人，华东政法大学研究生教育院博士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。
① 《行政监察法》第三十八条：国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的处分决定不服的，可以自收到处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。
复查、复核期间，不停止原决定的执行。
② 《行政诉讼法》第十三条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
２０２１ １１Ｎｏ １１，２０２１学 术 探 索ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ２０２１年１１月Ｎｏｖ．，２０２１国家监察体制改革的行政法衔接刘文华（华东政法大学 研究生教育院，上海 ２０００４２）摘要：国家监察体制下，原行政监察权整合到了各级监察委名下。
原行政监察机关的外部具体行政行为，此前是行政诉讼的受案范围。
但是，监察委采取与原行政监察相同的监察措施所涉及的外部法律关系是否依然具有行政可诉性，行政诉讼法、监察法以及监察法规都没有明文规定。
在未来的制度构建中，监察委采取行政性监察措施所涉及的外部法律关系，应当纳入行政诉讼的可诉范围，并应建立一整套国家监察体制的行政法衔接制度，以保障公民权利，规范国家监察权的运行。
关键词：国家监察体制；监察委；监察权；行政诉讼中图分类号：Ｄ９２０ ４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－７２３Ｘ（２０２１）１１－００７５－０５ 监察体制经过短时间的试点之后，２０１８年宪法修正案将试点改革的监察体制上升为正式的国家制度。
论我国监察体制改革背景下新《公务员法》关于处分制度的修订
第36卷第6期周口师范学院学报2019年11月V o l.36N o.6J o u r n a l o f Z h o u k o uN o r m a lU n i v e r s i t y N o v.2019论我国监察体制改革背景下新‘公务员法“关于处分制度的修订陈阳,闫亚新(西北政法大学行政法学院,陕西西安710122)摘要:监察体制改革和‘中华人民共和国监察法“的实施对传统意义上的公务员处分制度,尤其在权力架构㊁组织体系㊁调整范围和救济途径四个方面,带来了不小的变化㊂‘中华人民共和国公务员法“的最新修订,是我国公务员处分制度在实践中的积极回应㊂新修订的‘公务员法“增加了 监察机关 政务处分 的表述,并尝试厘清政务处分和传统的行政处分以及党纪处分㊁刑事司法责任之间的关系,这样有助于我们更好地认知国家监察权㊁行政权㊁司法权和党的权力之间的相互关系及运行规律㊂关键词:监察体制改革;公务员法;公务员处分制度中图分类号:D921.1文献标志码:A 文章编号:16719476(2019)06010704D O I:10.13450/j.c n k i.j z k n u.2019.06.20监察体制改革前,国家公务员违法违纪涉及的处分主要有行政处分㊁党纪处分和刑罚三种情形,分别由行政监察机关㊁党的纪律检查机关和司法机关具体执行㊂这种由不同机关分别追究公务员责任的 分散模式 往往使得各机关之间职能交叉㊁权责不一㊁衔接不顺,未能充分发挥最初构建该制度所要达到的功能和效用㊂为了构建全面覆盖㊁权威高效的监督体系,中共中央印发了‘深化党和国家机构改革方案“,以职能为导向,将同反腐败职能有关的监察部㊁国家预防腐败局以及最高人民检察院反贪污贿赂总局进行机构上的整合,组建全新的国家机关,即国家监察委员会,与中央纪律检查委员会合署办公,并于2018年3月20日正式通过了‘中华人民共和国监察法“(以下简称‘监察法“)㊂为了进一步配合深化国家监察体制改革㊁完善国家监察制度体系,最新修订的‘中华人民共和国公务员法“(以下简称‘公务员法“)已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2018年12月29日表决通过,自2019年6月1日起正式施行㊂‘公务员法“的修订,一方面表现出‘监察法“对其带来的重大影响,另一方面又体现出‘公务员法“某种程度上对‘监察法“的回应㊂本文即是在这样一个大背景下,剖析我国公务员处分制度的改革㊁调整与应对㊂一㊁监察体制改革背景下公务员处分制度的 四变‘监察法“实施后,有关公务员处分制度的变化主要体现在以下四个方面㊂(一)权力架构发生改变监察体制改革前,国家公务员违法违纪的责任主要有三种情形:第一种是国家公务员违反行政纪律,应当受到行政纪律处分(即行政处分),行政处分在行政法上被归为内部行政行为,其就权力属性来讲,仍然属于行政权的行使范畴㊂第二种是国家公务员同时兼具中国共产党党员的身份,其一旦违反党纪政纪,则既要受行政处分,同时还要受党纪处分,党纪处分属于党的权力行使范畴㊂第三种是国家公务员的行为构成犯罪的,依法由司法机关追究刑事责任,该种情形则是司法机关在行使司法权力㊂但是监察体制改革之后,公务员监督的权力架构从原来的平面式的㊁二维的 三角形 架构变为立收稿日期:20190425作者简介:陈阳(1995-),男,四川成都人,硕士研究生,研究方向为宪法学与行政法学;闫亚新(1994-),女,河南新乡人,硕士研究生,研究方向为宪法学与行政法学㊂体式的㊁三维的 四棱锥 架构,如图1所示㊂从‘公务员法“第57条㊁第61条㊁第86条㊁第95条之规定,均可看到监察权作为 政治权力的新族 [1],已经正式嵌入我国整个权力架构体系㊂图1监察体制改革前后的权力架构(二)组织体系发生改变在监察体制改革之前,对于公务员的处分主要由行政机关的监察部门㊁党的纪律检查部门以及检察机关的反腐败部门具体行使㊂而本次全面深化党和国家机构改革,原有的行政监察部门㊁检察机关的反腐部门均被吸收到国家监察委员会这一全新的组织机构中,并与党的纪律检查机关合署办公,构建了全新的国家监察组织体系㊂ 机构是职能的载体,职能是机构的角色作用㊂ [2]我们不仅要看到‘监察法“实施后有关国家机构在组织形式上的合并㊁分拆与重组,还应理解其背后实现国家机构职能效能最优化的思维转变㊂国家监察委员会的成立,不仅整合了党的纪律检查机关㊁监察机关和检察机关的组织体系,更是将上述组织中极其重要的反腐败职能予以整合,突出了 转变职能,提高效能 的核心要义,有助于充分建立权威高效的权力监督与制约机制㊂(三)调整范围发生改变监察体制改革前,根据之前的‘公务员法“‘行政监察法“之规定,行政处分的对象主要有三类:一是各级人民政府(及其职能部门)的公务员;二是由各级人民政府(及其职能部门)任命的其他人员;三是参照公务员标准的事业单位人员㊂乡镇一级虽然没有职能部门,但乡镇政府的公务员和任命的其他人员仍在此列㊂之前的‘公务员法“和‘行政监察法“的确对行政处分的调整范围做了较为明确的划分,但是基于我国国情,以国有企业高管为典型代表的某些人员在一定程度上仍是行使公权力,但其并不属于行政处分的对象㊂所以,一旦这些人违法违纪,如果其不具备中共党员的身份,则既不能受到行政纪律上的惩戒和处分,又逃离了党纪处分的制裁㊂现在,由于国家监察委员会的成立,第四种权力 监察权介入,有些国家公职人员虽不属公务员范畴,或免于行政处分,但却完全有可能成为被监察的对象而受到政务处分㊂‘监察法“实施后,为了实现监察全覆盖,整个监督体系调整的范围也发生了重大改变,现今一切行使公权力的人员都会依照‘监察法“受到监察㊂(四)救济途径发生改变相比于之前的‘公务员法“,新修订的‘公务员法“将原法第90条 行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的,按照‘行政监察法“的规定办理 修改为 公务员对监察机关做出的涉及本人的处理决定不服向监察机关申请复审㊁复核的,按照有关规定办理 ㊂另外,将原法第93条 公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告 中的 有关的专门机关 明确规定为监察机关㊂以前公务员如果不服处分决定,可以按照‘行政监察法“的相关规定向行政监察机关提出申诉,以维护自己的合法权益㊂而现在监察体制改革背景下行政监察机关已经被整合到国家监察委员会,故当公务员对监察委所做出的处理决定不服时,应按照‘监察法“等有关法律法规进行救济㊂相比于之前,如今的申诉救济途径更加明确㊁具体㊂二㊁监察体制改革背景下公务员处分制度的 四不变在监察体制改革和‘监察法“实施的大背景下,尽管公务员处分制度产生了巨大的变革,即前文所述的 四变 ,但该制度仍以某种形式积极回应着㊂笔者将这一形式称之为 四不变 ㊂(一)政务处分 惩戒处分 的本质属性不变政务处分是监察机关对公务员行使法定职权过程中的违法行为做出的,对公务员的职位㊁职级产生实质影响的惩戒处分措施㊂其特征如下:第一,政务处分做出的主体是各级国家监察委员会㊂公务员及其他国家工作人员所在单位或者党组织无权做出政务处分㊂第二,政务处分是针对最广义上的公务员,即 公职人员 的处分行为㊂政务处分作为对所有行使公权力的公职人员的处分措施,其调整范围自然包括传统意义上的公务员㊂第三,政务处分的行为对象是公务员的职务违法行为㊂根据‘监察法“第11条第3款规定,国家监察委员会对于公务员可依法履行监督㊁调查和处置三种职责,政务处分属于其中履行 处置 职责的行为,且是针对职务违法的处置行为㊂公务员违反工作纪律的行为,涉及行政处分或者党纪处分的,国家监察委员会对此不享有管辖权㊂第四,政务处分是对监察对象违法行为的直接处分行为,会对公务员的801周口师范学院学报2019年11月职位和职级产生实质性影响,是一个实体行为而非程序行为[3]㊂综上,政务处分是国家监察委员会针对最广义上的公务员(即公职人员)职务违法行为的一种惩戒处分措施,其与行政处分㊁党纪处分等尽管存在一定差异,但本质上 惩戒处分 的属性是共通的㊁无差别的㊂也正因为政务处分同行政处分一样均属于对公务员的惩戒处分措施,所以新‘公务员法“第9章 监督与惩戒 才可以同时涵盖政务处分和行政处分的内容㊂(二)政务处分与行政处分 互相尊重 的理念不变‘监察法“第11条第3款赋予了国家监察委员会对职务违法的公务员做出政务处分决定的职权㊂该法第45条第2款对政务处分种类进行了进一步明确和细化,包括警告㊁记过㊁记大过㊁降级㊁撤职㊁开除等形式㊂而新‘公务员法“第62条(原法第56条)规定: 处分分为:警告㊁记过㊁记大过㊁降级㊁撤职㊁开除㊂ 基于上述条文,有学者即认为政务处分已经代替行政处分[4]㊂笔者认为,其实不然㊂理由有四:首先,权力具有相似性,但是并不相同㊂究其本质,如果一个非党员公务员违法但未达到刑事责任,则要么行政机关给予处分,要么监察机关给予处分㊂但行政机关做出行政处分行使的是行政权,而监察机关做出政务处分行使的是监察权,二者分属两种权力㊂尽管监察体制改革后,监察权在整个权力体系中的地位越来越高,其在公权力监督方面也发挥着愈加重要的作用,但对于公务员所在单位对其行使有关职权(如行政机关行使的内部行政权),也应给予相应尊重㊂其次,新‘公务员法“采取 双轨制 的救济申诉途径也可说明问题㊂所谓双轨制,指受到处分的公务员依据做出处分主体和处分内容的不同,采取不同的申诉途径:如果处分决定是公务员所在单位的人事部门做出的,则可按照‘公务员法“向处理单位同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;如果处分决定是国家监察机关做出的,则依照‘监察法“等有关规定办理㊂换句话说,如果政务处分已经替代行政处分,那就不会存在双轨制,而是一律向监察机关申诉即可㊂再次,在政务处分出现之后,修订的‘公务员法“第62条仍是沿用原来的 处分 ,而非改用 政务处分 ㊂如果政务处分替代了行政处分,那么新修订的‘公务员法“第62条就应直接称为 政务处分 而非模糊地使用 处分 一词㊂最后,如果因为行政监察机关已被国家监察委员会吸收,就认为行政处分随之被政务处分替代,那基于此逻辑,党的纪律检查机关同样被国家监察机关整合,为何没有说政务处分替代了党纪处分呢?故而,政务处分和行政处分虽有相似,但仍是两种事物,二者不可混淆㊂对此,我们应当遵循 互相尊重 的理念㊂新‘公务员法“第61条第2款: 对同一违纪违法行为,监察机关已经作出政务处分决定的,公务员所在机关不再给予处分㊂ 该法第57条第3款: 对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的,应当依法移送监察机关处理㊂ 另外,根据‘公职人员政务处分暂行规定“第19条之规定,如果发现公职人员存在职务违法行为,可由其任免机关㊁单位依照‘公务员法“等规定给予处分㊂对该公职人员的同一职务违法行为,如果任免机关㊁单位已经给予处分的,监察机关不再给予政务处分;反之,如果监察机关已经给予政务处分的,任免机关㊁单位不再给予处分㊂可见,政务处分和行政处分乃是两种性质的权力,政务处分背后的监察权虽然 在权源上的生发性使其具有天然的行政属性,但又脱胎于行政权具有相对独立性 [5],各自依照有关规定依法行使,彼此应予以承认和尊重㊂(三)政务处分与党纪处分 互为补充 的宗旨不变尽管国家监察委员会将行政监察部门和检察机关反腐败部门统归纳入,但与纪委却是合署办公的关系,监察机关做出的政务处分与纪委做出的党纪处分二者之间应遵循 互为补充 的宗旨㊂国家监察委员会作为国家监察机关,主要履行监督㊁调查㊁处置等监察职责,而纪委作为党的机关,其主要履行包括监督㊁执纪㊁问责在内的多项纪检职责㊂监察体制改革后,国家监察委员会与中纪委二者合署办公,在公权力监督方面实现了由 党政分开 向 党政合署 的转变㊂但是合署不等同于简单的合并,二者仍然在自己的权限范围内有序开展反腐败工作㊂如果被调查的公务员具备中共党员身份,则会同时面临监察机关就职务违法问题展开的调查和纪委就党的纪律问题展开的审查,二者同时进行,并行不悖㊂一旦该公务员的职务行为违反法律规定,则其既会面临党的纪律检查机关做出的党纪处分,也会受到国家监察机关做出的政务处分㊂纪检和监察合署机制的建构,标志着新的纪检监察合署体制的建立,突破了传统的 单边作战 方式,实现了 1+1>2 的反腐效能,形成了国家机关监督和党内监督之间的合力现象㊂就政务处分与党纪处分二者之间的关系处理,901第36卷第6期陈阳,等:论我国监察体制改革背景下新‘公务员法“关于处分制度的修订除了互为补充, 纪严于法㊁纪在法前 , 把纪律挺在法律前面 [6]也是一项重要原则㊂对于职务违法且具有中共党员身份的公务员,其会面临政务处分和党纪处分双重处分㊂另外,根据 党纪严于国法 原则,在对该公务员进行政务处分之前,应优先适用党纪处分㊂(四)政务处分与刑事司法 有效衔接 的原则不变‘监察法“赋予国家监察机关监督㊁调查和处置三大职能,监督和调查是基础,通过常态化监督可以发现公务员职务违法的有关线索,通过专业调查可以查明公务员职务违法的相关事实,在国家监察委员会充分地监督和调查并达到一定标准后,方能履行处置职能,即对职务违法的公务员进一步采取处分措施,如果构成犯罪的,移送人民检察院依法审查起诉㊂根据‘政务处分暂行规定“第7条之规定,公务员涉嫌犯罪的,如果该公务员是中共党员,则在党的纪检机关和国家监察机关分别做出党纪处分决定和政务处分决定后,再依法追究其刑事责任;如果该公务员不是中共党员,则先由监察机关依法给予政务处分,再依法追究其刑事责任㊂2018年‘中国共产党纪律处分条例“在修订中适应‘监察法“实施的需要,在第27-30条㊁第33条中就纪法衔接的内容进行了完善,如增加规定在党的纪律审查中如果发现党员存在严重违纪现象并涉嫌犯罪的,原则上先做出党纪处分决定,接着按照有关规定给予政务处分,然后再移送有关国家机关依法处理㊂上述规定中涉及的党纪处分㊁政务处分和移送人民检察院审查起诉,都是由国家监察委员会(纪委)来操作和完成的㊂如此一来,就形成了从党内监督到国家监察再到司法审判之间 一以贯之 的良好效果,党纪处分㊁政务处分和司法责任之间不再存在衔接不顺㊁效率低下的问题,也实现了政务处分与刑事司法的有效衔接㊂但新‘公务员法“对衔接提出了新的问题㊂新‘公务员法“第57条第3款: 对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的,应当依法移送监察机关处理㊂ 根据本条之规定,公务员涉及犯罪的,其移送遵循行政机关 监察机关 司法机关的路径㊂目前制度层面多是在着力优化监察机关 司法机关之间的衔接,但仍不可忽略行政机关 监察机关同样存在着移送和衔接的问题,而这一环节如何在程序上有效连接,关系到整个监督体系的效能能否真正提高㊂这需要后续的法律法规进行细化规定以及具体配套措施的设计和落实㊂但不管怎样, 有效衔接 的原则是共通的㊁不变的㊂三㊁结语在监察体制改革的大背景下,国家监察委员会成立㊁‘监察法“出台㊁政务处分强势进入法学视野,无疑对传统意义上的公务员处分制度造成了不小冲击,主要体现在权力架构㊁组织体系㊁调整范围和救济途径四个方面㊂笔者从政务处分本身出发,通过厘清其与行政处分㊁党纪处分㊁刑事司法责任的关系,对政务处分给公务员处分制度带来的四种变化提出了四点不变予以回应,即以 四不变 应 四变 ,包括政务处分 惩戒处分 的本质属性不变㊁政务处分与行政处分 互相尊重 的理念不变㊁政务处分与党纪处分 互为补充 的宗旨不变㊁政务处分与刑事司法 有效衔接 的原则不变㊂本文以‘公务员法“的最新修订为契机,结合‘监察法“‘政务处分暂行规定“‘中国共产党纪律处分条例“的相关规定,在遵循监察体制改革的原则下,分析与探讨了‘监察法“实施后政务处分带给公务员处分制度的 变 与 不变 ㊂时代是巨变的,改革是蹄疾步稳㊁紧凑有序的,在巨变的时代需要的不仅仅是审时度势㊁及时跟进,同时还要在纷繁复杂的外象中删繁就简,去伪存真,把握事物的本质特征,对国家监察权㊁政务处分以及与其他权力之间的关系保持清晰的认识,方能以不变应万变,更好地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设㊂参考文献:[1]魏昌东.国家监察委员会改革方案之辨正:属性㊁职能与职责定位[J].法学,2017(3):315.[2]沈荣华.国家治理变革视角下深化政府机构改革的重点和思路[J].行政管理改革,2018(4):2427. [3]徐继敏.监察委员会政务处分行为探究[J].河南社会科学,2018(10):6874.[4]朱福惠.国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构[J].行政法学研究,2018(4):2437.[5]徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论,2018(1): 925.[6]秋石. 打铁还需自身硬 :学习习近平总书记关于全面从严治党的重要论述[J].求是,2016(10):912.ʌ责任编辑:孙廷然ɔ011周口师范学院学报2019年11月。
国家监察体制改革的方法论意蕴
国家监察体制改革的方法论意蕴作者：张仙凤来源：《探求》 2018年第4期[摘要] 深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。
能否选择科学恰当的方法是决定改革胜利与否的关键。
党的十八大以来，党中央秉持科学的方法论，坚持问题导向与全面统筹相统一，顶层设计与摸着石头过河相统一，继承传统与创新发展相统一，党的领导与依法改革相统一，在实践中不断探索前进，保证了国家监察体制改革的顺利实施。
[关键词] 国家监察体制改革；方法论；辩证统一深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。
十八大以来，党中央在始终保持高压反腐的同时，积极稳妥深化国家监察体制改革。
习近平总书记指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中前进。
”[1]（P34）为了确保国家监察体制改革顺利进行，党中央坚持科学的方法论，在对政治权力、政治关系和政治体制进行深刻调整的同时，避免对现行政治体制和社会稳定造成冲击，保证国家监察体制改革顺利推进。
一、问题导向与全面统筹相统一坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。
在国家监察体制改革的诸多方法中，习近平总书记特别注意将问题导向与全面统筹并重。
习近平总书记指出：“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。
问题是创新的起点，也是创新的动力源。
”[2]问题导向是国家监察体制改革的原动力。
我国原有的反腐败体制机制是在借鉴苏联社会主义模式的基础上，结合我国党情和国情而逐步形成和发展起来的。
党的纪律检查机关，隶属于政府的行政监察机关、预防腐败机构，隶属于检察系统的反贪污贿赂、渎职侵权检察和职务犯罪预防部门共同承担了反腐败的任务。
长期以来，我国反腐败机构体制在党中央领导下，为党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展提供了有力的政治保障和组织保证。
进入新时代，站在新的历史起点上，旧有体制已不能完全适应经济社会发展和反腐败斗争需要。
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国家监察体制改革背景下的监察委员会制度研究
随着中国全面深化改革的开展，国家监察体制改革成为其中之一的重要内容。
在国家监察体制改革的背景下，监察委员会制度逐步建立并取得了一定成效。
监察委员会制度是中国在国家监察体制改革中的一个重要组成部分，其目的是建立一个全面覆盖的监察机构体系，在国家行政机关、国有企事业单位、公共机构及其工作人员中开展专项监察和纪律审查工作，构建起全民监督和反腐败工作的有效机制。
监察委员会制度的建立，使监察工作从原来的分散、片断状况转向了全面、系统的监察体系。
改革后的监察委员会制度，着重在机构设置、权限运行、监察方式、人员配备等方面进行了优化和加强。
同时，监察委员会制度还加强了与司法机关的协作和配合，监察委员会可以将涉嫌犯罪的问题移送给司法机关依法处理，对于揭发和查处腐败问题具有更强的法律武器。
总之，监察委员会制度是中国在国家监察体制改革中的一项关键性改革，它的建立和发展对于推动全面从严治党、深化反腐败斗争、推动社会稳定和政治清明具有重要意义。