公共政策问题的形成与认定
政策分析概论
政策分析概论第一章公共政策概述第一节公共政策一、公共政策概念1、【美】伍德罗·威尔逊（行政学鼻祖）公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。
2、【美】政治学家哈罗德·拉斯韦尔（创立政策科学）公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。
3、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿公共政策是对全社会的价值作权威性分配。
4、【美】托马斯·戴伊凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。
5、小结：公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。
其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
○1政策目标是政策的灵魂。
○2行动方案是指政策的具体性和可操作性，行动准则是指政策的指导性和原则性。
二、公共政策的具体表现形式（一）西方三权分立体制下的公共政策1、国会：国会立法是公共政策最基本的形式。
2、总统：总统是最强有力的直接决策者。
（立法倡议、立法否决、委托立法、外交决策、防务政策）3、政府机构：国会授予政府机构以正是权利做出具有法律效力的抉择。
4、最高法院：最高法院也是公共政策的直接制定者。
（司法决策的主要形式：司法审查、推翻先前的判决、司法命令）（二）中国议行合一体制下的公共政策政策过程两大特征：1、（从宪法规范的权力关系看）全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。
2、（从政府系统与中国共产党的关系上看）中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。
在西方国家，公共政策多以法的形式出现。
当代中国的公共政策，从其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用；从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
公共政策复习资料
第一章公共政策学的形成与发展1、中国古代政策思想的内容1）“世异则事异，事异则备变”的政策思想。
2）以民为本，政在得民的政策原则。
3）“惠民”“养民”“富民”的政策传统。
（古代与政策相关的著作：1战国策 2智囊补4）重农抑商的政策主张。
5）“不惠寡而患不均”的政策倾向。
6）无为而治的政策构想。
2中国古代不能形成公共政策的原因：1由于古代国家在政治体制上尚非依据“主权在民”的理念设计而成。
2只有当研究者能够对政策的过程进行直接的或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学3亚当-斯密对政策研究的贡献：1）反对一切封建关系，在农业与商业之间取得平衡，力图证明刚刚诞生的资本主义生产关系的合理性，证明只有分工发展生产力才能继续发展，反对一切阻碍经济自由的政策和学说，并提出了一套理论和经济政策。
2）他有关政策与市场关系的理论，界定了政策的范围和方向。
经济自由是它的基本观念。
3）在研究方法上，他以经济人的利已心这一假设作为立论的基础4克劳塞维茨的贡献：1）他提出系统的战略决策思想，认为应当把战争或战争中的各个战局看成一条完全由相互衔接的一系列战斗所组成的锁链，并把每一个战斗都看成这条锁链中的一个环节。
这样，他就正确地设定了战略、策略和战术之间的关系，为政策研究中“政策链”“政策群”概念的形成奠定了基础。
2）他将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。
3）他强调战略决策须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部环境的变化而予以修正和完善提供了很好的思路。
5、马克思的贡献：1）他的全部理论为世界各国无产阶级政党的战略与策略提供了理论指导，规定了根本的政策目标和实现目标的重要途径，为社会主义国家各个发展阶段的元政策和各项基本政策，甚至为各个领域的部门政策，提供了基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。
2）他的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，而且政策研究遵循这样的认识论路线能够正确地勾画出政策过程及其各个主要阶段的一般特点。
第七章 公共政策问题的形成与认定
本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并 探究其形成、提出和分析的方法等，最后则 要分析政策议程问题，即如何将公共政策问 题提上社会和政府的议事日程问题。
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第一节 公共政策问题的界定、内涵、属 性与分类
一、社会问题、公共问题和公共政策问题
要弄清公共政策问题，就势必首先涉 及问题、私人问题、社会问题、公共问题和 公共政策问题 等概念。
问题性质和特点而定。 (2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激
发出很多意见。
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(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评 估。
(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的 政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定 性和解决方面的计划方案。
3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程 度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题 本质的创造性冲突和争论。
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六、假设分析法
1.假设分析（Assumption Analysis ），是一 种旨在将相互冲突的政策问题立论假设,创造 性地综合为一体的分析技术。
2.这一方法所要做的工作主要是： (1)弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题
所做的基本假设； (2)比较和评估这些假设；
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3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻 到公共政策问题的客观性所在，可以将问题 的特征和严重危害程度加以定量化和定性化 地反映出来 。
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三、类别分析法
1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类 两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细 分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题 组合成一个大的类别。
五、头脑风暴法
第三节 公共政策问题的形成
第三节公共政策问题的形成、提出与分布一、公共政策问题的形成因素1 、从国内和国际的视角看国内的原因有自然灾害（如特大水灾、强烈地震、严重旱情等）、非预期的人文事件（如抗议、暴动、军事政变、暗杀、劫机等）、社会的变迁（现代化进程中常常出现的科技变迁、资源分配不均、生态变化、社会解体、价值失序等都会引发诸多社会问题）等；国外的原因有战争或军事行动的爆发（如中东战争、海湾战争以及北约对南斯拉夫的战争等，都引发诸多国际问题）、武器的革新与发展（易于引发战略武器的控制、裁军、军备竞赛升温等）、国际关系以及国际间联盟形态的变更（易于影响外交政策的制定）等。
2 、从客观和主观的视角看能影响公共政策问题的客观因素主要有：自然灾害；社会变革；体制转型，例如我国经济体制的变革致使我国诸多社会领域都程度不等地存在与新体制不相适应的问题。
在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。
当然价值观的进步和人们预期目标的降低，也可能带来以往认为严重的社会问题被淡化。
二、由谁提出公共政策问题社会或公共问题通常由哪些社会主体提出并有可能进入相应的政策议程呢？这就是政策诉求问题。
所谓政策诉求，就是作为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动以及采取何种行动的主张。
政策诉求也被称作政策要求、政策倡议或政策主张。
通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种：1 、政治领袖政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政党或政治组织最高层权力地位的政治领导人物。
在现代民主国家，他们大多要经选举产生，或经过最高领导人物或机关的任命。
无论在何种体制下，政治领袖总是影响公共政策问题认定的一个极为重要的主体，在专制政体下自不待言，在民主政体下同样如此。
2 、政党组织和利益集团政党是近现代社会中最重要的政治组织，它往往是超地区、超行业、超血缘联系的社会群体的政治代表，其核心的目标就是争取执政以解决公共政策问题，维护其所代表的阶级或阶层的利益，因而它必然是提出公共政策问题的重要主体。
3 公共政策问题的认定
• 11月27日国务院总理温家宝国务院总理温家宝出席第五次 全国妇女儿童工作会议时强调，国务院已经责成有关部门 迅速制定《校车安全条例》，抓紧完善校车标准，要求国 务院法制办在一个月内制定出《校车安全条例》。 • 2011年12月11日,《校车安全条例(草案征求意见稿)》(简 称《校车安全条例(草案)》) 及其说明全文公布，广泛征 求社会各界意见--共八章五十九条，对校车服务提供单位、 校车使用许可、校车驾驶人、校车通行安全、校车乘车安 全和法律责任等方面作出了详细规定。 • 2012年4月10日国务院正式发布《校车安全管理条例》并 实施。在如此短的时间内就得以发布，速度之快国内公共 政策领域中较为少见，因此该案例具备研究的典型性。
（ 2）金登的多源流模型
• 美国著名的公共政策学家金登建立了多源流理论， 该理论最早出现于1984年出版的《议程、备选方案 与公共政策》。他认为，“一个项目被提上议程是 由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的 结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用 的结果。”这种共同作用就是多源流理论所讲的问 题源流、政策源流和政治源流三者交汇。
• 案例分析：2、结合该案例，分析影响该社会问题进 入政府议程的因素？
1）公众个体 对于广大民众而言，主张政策制定完善的个人或群体会充 分利用突发事件提供的机会，运作突发事件的影响，采取和 平或激烈的方式表达愿望和需求。 2）大众媒体的作用，使得政府决策系统能够及时了解和掌握 社会信息。以网络、电视为代表的大众传媒使得校车安全问 题广泛传播，它制造的强大舆论压力，促使政府决策系统接 受来自公众的愿望和要求。特别是以微博为代表的新型传媒 形式对校车事件报道传播，暴露了现有政策缺陷，对政府政 策应对形成了压力。
第1节 公共政策问题概述
公共政策模拟试卷3期末考试卷带答案综合测试卷模拟测试卷模拟试卷期末考试题2022年X学校X专业
综合模拟试卷（三）一、单选题（在本题的第一小题的备选答案中，只有一个答案是正确的，请将你认为正确答案的题号，填入题干的括号内。
多选不给分。
每题1分，共25分）1．公共政策学诞生的标志是（）。
①《政策科学：视野与方法的近期发展》②《政治学——谁得到什么？何时和如何得到？》③《博弈与决策》④《重新审查公共政策的制定过程》2、决定公共政策的结构及效力范围的是（）。
①国家性质②国家机构③国家职能④国家制度3、公共政策的质量由（）决定。
①国家权力②国家制度③国家能力④国家体制4、公共政策的本质属性是（）。
①阶级性②政治性③权威性④预见性5．下列不属于公共政策问题形成的国内原因的是（）。
①自然灾害②社会的变迁③非预期的人文事件④武器的革新和发展6．在政策诉求的概义中，提出要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动以及采取何种行动的是（）①民间团体②公共权力机关③公共政策的直接主体④行为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行主体7、公共政策制定过程中最具实质性意义阶段为（）。
①政策目标确定②政策规则③政策方案的设计④公共政策的抉择与合法化8．公共政策问题的形成与认定是公共政策制定过程的（）。
①基础②关键环节③起点④前提9、为实现政策规划主体的多元化，通常采取的措施有（）。
①听证制度②运用德尔菲法③逐级请示制度④会议制度10、通常被我们称为制定计划，且是在政策实施初期，实现政策目标的必经之途的是（）。
①政策宣传②政策分解③政策实验④政策执行11．现代意义的政策评估兴起于（）。
①20世纪30-40年代②20世纪50-60年代③20世纪60-70年代④20世纪70-80年代12．政策评估注重的原则是（）。
①经济效益②社会效益③功能④效果13、提出渐进决策模型的是（）。
①何伍德②彼得斯③林德布洛姆④西蒙14、认为政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过审慎评估的过程，而加以结束或终止”的是（）。
4公共政策问题的认定
公共政策问题的认定
一、公共政策问题的定义与分类
1、什么是公共政策问题？ 、什么是公共政策问题？ 公共政策问题的基本内涵： 公共政策问题的基本内涵： （1）客观的事实或者问题情境； ）客观的事实或者问题情境； （2）问题的察觉； ）问题的察觉； （3）现实与利益期望等的冲突性； ）现实与利益期望等的冲突性； （4）团体与组织活动； ）团体与组织活动； （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。 ）政府和社会公共组织的必要政策行动。
公共政策问题的认定
一、公共政策问题的定义与分类
2、公共政策问题的分类 、 邓恩） （2）结构优良、结构适度和结构不良问题（威廉 邓恩） ）结构优良、结构适度和结构不良问题（威廉·邓恩 结构优良政策问题的特点是只有一个或几个政策的决策者， 结构优良政策问题的特点是只有一个或几个政策的决策者， 数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向， 数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，估计 政策实施中也不会存在多大的风险， 政策实施中也不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进 行事先的预测与计量。 行事先的预测与计量。 结构适度政策问题的特点是政策的制定者也只有一个或少 数几个人，政策备选方案也有限， 数几个人，政策备选方案也有限，政策决策者也具有共同的价 值取向，但政策后果带有不确定性， 值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精 确计算。 确计算。 结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多， 结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政 策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突， 策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突， 政策结果难以计量，不确定性大。 政策结果难以计量，不确定性大。
公共政策问题的认定
分组讨论： 分组讨论：
第七章 公共政策问题的形成与认定
第一节 公共政策政策问题的界定、 属性与分类
四、政策问题的分类 2．罗威对政策问题的分类 罗威根据受到问题影响的人数及其相互间的关系， 将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。 （2）管制型问题（regulative） 管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制 标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处 理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 三、进入政策议程的条件与障碍 2．进入政策议程的障碍 障碍表现在以下几方面： 第一，政治原则的偏离。 第二，价值体系的排斥。 第三，政府体系的封闭。 第四，承受能力不足。 第五，表达方式失当。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 1．科布的政策议程建议模型 美国学者科布在区分为公众议程与政府议程的基础上，以 政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型： （1）外在提出模型 政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经 阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方 式把政策诉求传递给相关群体），首先进入公众议程，然 后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2．约翰· 金登的多源流分析模型 W· （2）多源流的政策议程设立 金登在此继承了多源流分析模式,将原来的 四源流变为三源流，即问题流、政策流和 政治流。
第三节 公共政策问题的认定
第三节 公共政策问题的认定 四、政策议程确立过程的模型 2．约翰· 金登的多源流分析模型 W· （2）多源流的政策议程设立 首先是问题流是指对需要政府行动来解决的问题 的觉察。问题溪流就是阐释问题是如何引起相关 方注意的。问题的问题之所以能够引起人们的重 视首先在于指标,正是指标表明了这些事情的重大 意义。其次,焦点事件、危机以及符号使得问题被 凸现出来。最后,根据现行项目运作的反馈,问题可 能被意识到。
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第七章公共政策问题的形成与认定第一节公共政策问题的界定、内涵、属性与分类一、社会问题、公共问题和公共政策问题要弄清公共政策问题，就势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公共政策问题等概念。
1.所谓问题（Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。
正因为这种差距，才导致很多紧张状态。
2.社会问题（Social problem）、公共问题（Public problem）和公共政策问题（Public policy problem）这三个概念的涵义较为接近，易于造成混淆。
对此，有学者曾从彼此概念外延关系上提出：三者既有相通之处，也有差异。
3.公共政策问题的定义公共政策问题是指统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。
二、公共政策问题的基本内涵公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：1．客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。
2．问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。
3．现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。
4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。
三、公共政策问题的基本属性公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下:1．关联性与公共性2．主观性和人为性3．历史性与动态性四、公共政策问题的分类1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。
决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。
(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。
方案的效用能够反映目标的一致性。
但结果是不确定的。
(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。
备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。
2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。
(1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。
在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。
(2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。
(3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。
3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。
国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。
第二节公共政策问题的形成与提出一、公共政策问题的形成因素1.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。
(1)国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。
(2)国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。
2.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。
在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。
3.还需要注意的两点是：很多因素可能同时发生;经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。
二、由谁提出公共政策问题通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种:1.政府部门2.政治领袖3.政党组织和利益集团4.大众传媒5.各类政策研究组织第三节公共政策问题的分析方法一、边界分析法1.边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。
2.边界分析往往有三个步骤：(1)饱和抽样:通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本,了解他们对有关政策问题的观点及其差异。
(2)诱导性提问:这一步骤目的是要引出对问题的各种不同陈述。
以多种形式（如当面交谈、电话交谈等）诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题。
(3) 边界估计:可以利用元问题边界图，横轴表示政策利益的相关者，纵轴反映的是问题的概念要素。
3.该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。
二、多角度分析多角度分析，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。
1．个人角度:许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。
2. 组织角度:重视从组织角度进行分析,分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响.通常,它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。
3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来。
三、类别分析法1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。
逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。
2.运用类别分类法时应注意如下五项原则：(1)实质的相关性:使建立的分类与问题情境的现实相接近。
(2)穷尽性:分类应涵盖一个类目中所有的细类 .(3)相互排斥性:同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。
(4)一致性:每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。
(5)层次分明性:分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。
四、层次分析法1.将政策问题的原因划分成可能原因（Possible causes）、合理原因（Plausible causes）和可诉原因（Actionable causes）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。
2.可能原因、合理原因和可诉原因这三个层次的含义:(1)可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。
(2)合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。
(3)可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。
3.其实，原因层次分析法应属一种分类分析法，因此它一般也应遵循上述五条重要原则。
4.另外,这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问题认定的正确性。
五、头脑风暴法1.头脑风暴法（Brain storming）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。
2.头脑风暴法在政策问题分析中通常包含如下一些阶段：(1)组建团体: 脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。
(2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激发出很多意见。
(3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评估。
(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案。
3.该方法主要是要提高脑力激荡团体成员间的共识程度,其主要的局限性在于:有可能削弱有关政策问题本质的创造性冲突和争论。
六、假设分析法1.假设分析（Assumption Analysis ），是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设,创造性地综合为一体的分析技术。
2.这一方法所要做的工作主要是：(1)弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题所做的基本假设；(2)比较和评估这些假设；(3)检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；(4)获得一项崭新的政策。
3.假设分析的基本步骤如下:(1)确定利害关系人(2)呈现假设(3)评比假设(4)汇集假设(5)综合假设第四节公共政策问题的认定一、政策议程的含义与类型1.政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。
2.现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：(1)系统议程:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。
(2)政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。
3.系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。
(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。
(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。
4.最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。
(1)实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。
(2)象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。
二、进入政策议程的条件与障碍一个政策问题要进入政策议程，应具备什么样的条件呢？许多政策问题不能进入政策议程又是因为什么样的障碍因素所致的呢？(一)进入政策议程的条件1.首先，事件或问题必须明朗而严重一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。
2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。
3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。
(二)进入政策议程的障碍1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因2.存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。
3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。
三、政策议程确立过程的模型根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：1．外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。
该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。
2．动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。
3．内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。